國務院國資委4月8日宣佈，正式成立境外國資工作局。
  何為境外國資工作局？據介紹，該局主要職責包括：指導所監管企業國際化經營和境外資產佈局優化、結構調整；承擔所監管企業境外資產監督有關工作；加強境外投資經營等方面風險防範化解；承擔境外突發事件和危機處理有關工作。
  中國企業研究院首席研究員李錦接受《中國新聞週刊》採訪時表示，境外資產監管長期存在距離遠、鏈條長、難度大的問題，是國資監管的薄弱環節，也是國有資產安全的潛在風險點。此次設立獨立的境外國資工作局，將實現對央企境外投資、運營、合規的全流程閉環監管，既有助於築牢境外國有資產的安全屏障，也能倒逼央企規範跨境經營、提升合規意識，主動適應國際營商規則。
  為何設立？
  「成立境外國資工作局，主要與當前我國企業國際化經營加速、境外資產規模擴大以及外部環境複雜性上升密切相關。」李錦告訴《中國新聞週刊》，近年來，中央企業「走出去」步伐加快，境外投資和資產佈局顯著擴張，對專業化、系統化監管提出更高要求。
  國資委公開信息顯示，截至2021年，中央企業在海外的資產大約有8萬億元。截至2024年，中央企業已累計在180多個國家和地區佈局了1萬多個專案和機構，在產業園區、能源電力、通訊資訊等領域取得顯著成效。
  亮眼成績背後，央企境外投資伴隨風險。據媒體披露，就在今年4月，節能鐵漢原計畫投資超55億元的首個海外專案——迪拜邁格凱圖拉度假村，因受地緣政治衝突、公司經營及當地房地產市場壓力被迫退出；2022年，中船應急因玻利維亞政局動盪、業主付款不及時等因素，導致海外工程專案長期停工，全年虧損超1億元，最終退出該國市場並產生建設合同糾紛。
  中國企業改革與發展研究會研究員吳剛梁向《中國新聞週刊》分析，央企出海面臨以下幾大投資風險：一是部分央企盲目投資、非理性擴張，甚至出現部分央企間境外惡性競爭、內耗嚴重的情況；二是境外資產鏈條長、地域分散，財務監管、產權管理存在漏洞，容易滋生利益輸送、資產流失等問題；三是部分央企對所在國法律、政策瞭解不深，合規意識淡薄，容易遭遇罰款、資產凍結甚至被強制國有化等風險。再加上匯率波動、地緣衝突等外部因素，業務不確定性很大。
  面對上述挑戰，此前的管理卻存在短板。李錦說，長期以來，央企境外資產的監管職能分散在國資委多個內設局之間：規劃發展局管央企國際化戰略佈局與結構調整；產權管理局管境外產權、股權、資產處置和防流失；財務監管局管境外財務、投資效益和風控；國際合作局主要負責外事、對外交流、外事審批，相當於外事局，並不做資產監管。
  「境外國資監管工作分散於多個司局甚至其他政府部門，權責不清、協同不足，難以應對地緣政治衝突、國際合規等複雜風險。」吳剛梁說。
  在李錦看來，新局的設立正是為了整合這種多頭管理的格局，將原本分散的監管職能集中到一個專責機構，形成權責清晰的管理格局，覆蓋統籌、監管、風控、應急全鏈條。當然，其他各局仍然會參與管理，但需要通過境外國資工作局來協調。
  如何運作？
  國資委官網顯示，境外國資工作局局長為朱凱。公開信息顯示，朱凱長期在國務院國資委工作，此前歷任國資委規劃發展局副局長、國際合作局局長，深耕國際產業合作與海外佈局規劃多年。
  另外，官網資訊還顯示，境外國資工作局下設國際化經營處、風險防範處、監督治理處、應急管理處。
  國企改革學者王長強表示，以往央企海外投資「重審批、輕監管」，投後無人跟蹤。現在把監督與經營指導歸口一局，理論上可以縮短決策鏈、減少資訊不對稱。更深一層看，地緣博弈加劇、投資審查收緊，單一企業難以應對，新機構實際上是單個企業之上的統籌平臺，在區域進退、行業佈局、風險升級交涉等方面，統一研判、共用資訊、協調立場。
  值得注意的是，今年1月1日起，《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法》正式施行，專門針對境外經營投資設立獨立責任追究條款，明確劃定境外投資管控缺失、違反境外國有產權管理規定、境外風險防控不力、惡性競爭、違規開展境外投資等一系列違規行為的追責邊界。有觀點認為，國資委此次機構調整，是與前期制度形成閉環佈局。
  「成立境外國資工作局後，央企境外資產監管將更嚴更專，促使其境外投資、並購、產權變動更規範。」李錦說，接下來，風險防控將會更加前置，合規要求會更高，防止國有資產流失。
  李錦和吳剛梁都提到，該局的成立將推動境外國有資產佈局優化，淘汰低效、高風險專案，聚焦主業與國家戰略。此外，預計將出臺境外投資負面清單、風險預警平臺、境外資產穿透式監管、重大事項應急聯動等舉措，讓境外產權管理、國有資產審計與責任追究機制更加健全。
  李錦預計，接下來，各相關省市區國資委會成立相關工作處。
  有待觀察
  不過，王長強提醒，設立新機構實現了「有人管」，但真正的考驗在於運行效果——如何「管得住、管得好」，仍有待觀察，其中存在幾重矛盾。
  一重矛盾是管轄權在境外會「打折」。王長強指出，央企境外子公司是在當地注冊的獨立法人，受當地公司法、稅法和監管規則約束。國務院國資委作為出資人代表，監管權力在國內體系中有效，一旦跨境，穿透力會打折扣。境外子公司對國內母公司的彙報，更多是內部治理行為，而非法律義務。國務院國資委穿透監管的深度，取決於母公司的實際控制力。如果子公司以「遵守當地法律」為由拒絕提供某些資訊，或者當地監管機構要求數據不得出境，境外國資工作局能用的手段會受限。
  一位海外投資從業者也對《中國新聞週刊》表示，一些央企的境外架構是三四層甚至五六層的離岸控股結構，中間包含英屬維爾京群島、開曼、新加坡SPV（特殊目的載體），母公司對底層專案公司的實際控制力有限。新局可以要求母公司報數據、報風險，但如果母公司自己都穿透不了自己的境外架構，監管效果就會打折扣。
  王長強也認為，央企境外業務業態多樣，有礦業開採、工程建設、金融投資、貿易平臺等。不同國家的會計準則、稅務制度、商業習慣千差萬別，同一個「資產負債率」，在不同國家、不同行業含義完全不同。境外國資工作局的人員配置有限，要做到對所有資產都「門兒清」，技術上有難度，最終仍然要依賴企業自報的數據和母公司的內部審計。
  當然，新局歸口集中本身仍然是一種效率提升，可以建立統一的資訊歸集渠道，把境外資產的底數盡可能摸清楚，還可以將風險預警、投後監控、應急回應串成一條線。
  二重矛盾是境外國資工作局集經營指導與安全監督於一身，國際化經營處要指導企業佈局優化，風險防範處要管控風險，這兩個目標在實操中可能會產生矛盾。王長強指出，企業要抓住市場機會，必然承擔一定風險，過於強調風險管控，企業就會趨於保守，錯失時機。如果過於強調國際化經營，風險敞口可能擴大。這個平衡點還需探索。
  楊濟宇是濟辰律師事務所執行主任，常駐東南亞為出海企業提供當地法律服務。她告訴《中國新聞週刊》，為了管理好國資，國央企的決策鏈條較長，有時候上級部門會錯失發展機會。
  2023年，她曾與一家知名國企合作，對方讓她以第三方顧問的身份做一份海外專案的可行性分析。楊濟宇調研後寫出了分析報告。她回憶，當時這家國企將這份分析報告提交給上級部門審批，國企境外團隊負責人和她頻繁向國企總部和上級部門做合規分析、商務測算等主題的彙報。
  這個專案是要在一個地塊上投資建廠，境外合作方一直催促該國企給出準確的消息，要不要租這塊地，但是過了將近六個月，這家國企仍未決策。
  相比之下，楊濟宇認為，民營企業客戶的商業決策要快得多。他們通常組成一個由董事長、財務總監、法務總監等核心成員組成的投資小組，到當地考察專案，楊濟宇能直接接觸到決策層，大家坐在一起討論專案能不能掙錢、預計多久能回本，快速拍板。如果做專案過程中發現了一個新的機會，民營企業也能快速決策要不要往那個方向做。
  楊濟宇認為，境外投資本質上是市場行為，境外國資工作局有投資類職能，怎麼管，管到哪一步，還需要進一步探索。
  （呂雅萱／文）