陳廣漢
  (二)合作區共建共用體制機制建設
  從歷史、現實和區位的角度看，澳門特別行政區、橫琴粵澳深度合作區和珠海市是橫琴深合區建設的直接利益攸關方。從合作區發展定位和目標看，橫琴一方面要建成澳門產業適度多元化發展的新平臺和便利澳門居民生活就業的新家園，有利於澳門經濟社會長期穩定和繁榮；另一方面要打造粵港澳大灣區建設的新高地，有力支撐澳門-珠海極點對粵港澳大灣區的引領作用，輻射帶動珠江西岸地區加快發展。這將促進珠海和珠三角西岸城市群的發展。要實現上述發展定位和目標，需要建立互利共用的合作體制機制和產業分工體系，以及能夠量化評估與考核上述目標實施的科學統計方法和制度。只有構建互利共用的合作體制機制和產業分工體系，才能為合作區建設提供持久的發展動力。合作區建設利益的互利共用機制可以分為直接利益分享機制和間接利益擴散機制。直接利益分享機制包括本地生產總值核算方法、財政收入和土地收入分配的制度安排，主要表現在經濟的宏觀層面。間接的利益擴散機制主要通過企業參與、居民跨境就業等微觀主體的參與和中觀層面的跨境產業體系的構建來實現。
  1.從宏觀層面看，可通過本地生產總值核算以及財政稅收和土地收入分配制度體現。按照「橫琴發展促進條例」第十六條關於「廣東省與澳門特別行政區協商建立合作區收益共用機制」的規定，合作區實行一級財政管理，合作區國有土地使用權出讓收入扣除成本後由合作區與珠海市均等共用，合作區國民經濟統計指標數據納入珠海市統計。從這條規定可以看出，雖然合作區擁有一級財政的管理體制，但是它屬於內地的財政管理體系，具體辦法經粵澳雙方協商後由廣東省政府制定。土地收益由合作區與珠海市均等分享是考慮了歷史和現實原因，部分承認了珠海對橫琴土地的所有權和前期的投資利益。如果合作區本地生產總值全部歸口珠海市，橫琴經濟發展對澳門產業適度多元化的貢獻難以用經濟指標衡量。按理說，合作區管委會承擔合作區經濟發展績效考核的主體責任人角色，但是這個責任人並不是單一主體，在多方合作主體的情況下，如何確立明晰的責任主體，構建責、權、利相結合的體制和多元的考核指標，這是需要通過體制創新才能解決的問題。
  2.從微觀層面看，合作區的發展利益可以通過參與發展企業和區內居住、就業的居民分享。澳門企業和居民在合作區發展中的參與度越大，分享的利益會越多。合作區要構建與澳門一體化的高水準開放營商環境，為澳門企業發展提供多元化發展的新空間，通過自主制定產業扶持政策，對符合條件的澳資企業進一步放寬行業限制，擴大稅收優惠覆蓋面，支持澳資企業在合作區發展。中央和廣東省設立專項補助，支持合作區基建(如交通、市政)和重大平臺建設如中醫藥科技產業園、積體電路等產業基地。同時，合作區實現「澳人澳稅」政策，澳門居民在橫琴就業收入所得稅與澳門保持一致，實現15％所得稅。合作區內土地出讓收益留存，用於支持產業發展和澳門專案引入如「澳門新街坊」等民生專案。通過完善橫琴深合區的一級財政管理制度，有利於從微觀層面構建發展利益共用分配機制。澳門企業和居民在橫琴建設中的參與度、貢獻度和獲得的利益是正相關的，並且通過澳企、澳人的特殊優惠政策這些獲益會放大。
  3.從中觀層面看，在優勢互補基礎上，以「四新」產業為重點，建設琴澳創新鏈和產業鏈融合發展的現代產業分工體系，實現澳門與橫琴產業聯動發展，為構建互利合作體制機制奠定堅實的經濟基礎，為澳門產業適度多元化發展打造新引擎。目前，橫琴深合區「四新」產業發展不夠，澳門與橫琴之間的產業銜接度不足，琴澳產業互動發展的機制有待進一步建立和完善。要全面落實《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》關於「著力構建與澳門一體化高水準開放的新體系」，實現琴澳營商環境一體化和商品與生產要素的自由流動。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，從產業鏈和創新鏈兩方面構建琴澳一體化產業分工體系，帶動澳門產業適度多元發展。
  因此，在從宏觀層面不斷完善產值核算方法和稅收分配體制的同時，更要結合橫琴粵澳深度合作的具體實際和發展定位，從多維視角思考和構建深合區共建共用的激勵機制。對橫琴深合區發展績效的評價，一方面要明晰責任主體，另一方面要明確能夠衡量澳門微觀主體(包括居民和企業)參與度、跨境產業關聯度等多元指標，推進橫琴發展定位和目標實現。下文將以琴澳跨境產業分工體系建設為例，進一步分析如何構建橫琴深合區共建共用激勵機制的經濟基礎。
  四、打造合作區共建共用體制的產業基礎
  馬克思主義經濟學認為，生產決定分配。從根本上講，橫琴深合區共用體制機制取決於琴澳一體化現代產業分工體系的構建。圍繞科技創新與高端製造、中醫藥大健康產業、文旅會展商貿服務業和現代金融業四大領域，構建琴澳一體化產業體系，是衡量和考核橫琴深合區建設績效的重要指標，也是構建互利合作分享機制的基礎。下文主要以創科產業、中醫藥產業以及旅遊業為例進行一些探討。
  (一)科技創新與高端製造業的分工體系
  澳門在基礎性研究、國際創新要素集聚例如技術和人才引進、知識產權交易等方面具有優勢和潛力。澳門要發揮高校科研資源的優勢，將澳門大學、澳門科技大學等高校在積體電路、人工智慧、中醫藥等領域的科研優勢做強做大。澳門高校可以通過與內地及國際高校和科研機構合作，在橫琴建設研發機構和重點實驗室。澳門還可以利用國際化科研合作網絡，深化與葡語國家、歐盟等區域的國際科技合作，吸引國際高端人才和創新要素，在構建科技創新體系和高端製造業的創新鏈中扮演重要角色。橫琴要在技術轉化、高端製造(如晶片設計、醫療器械生產等)、產業鏈配套方面發揮作用，譬如建設「橫琴先進智能計算中心」等重大科技基礎設施，打造「粵澳合作中醫藥科技產業園」配套生物醫藥中試基地。澳門高校研發晶片設計，將積體電路生產線落地橫琴，產品通過澳門葡語網路銷往海外，這是一個成功的案例。打造「澳門研發+橫琴產業化」科技產業分工模式，將澳門科研、品牌、國際網路優勢與橫琴空間、製造、市場縱深結合起來，形成「澳門基礎研發→橫琴中試轉化→兩地聯合市場化」的創新鏈，打造「橫琴生產製造→澳門品質認證與品牌→葡語國家/國際銷售網絡」的產業鏈，不僅可以帶動澳門產業結構的升級和轉型，也可為澳門居民特別是青年一代的發展創造新機遇。
  (二)構建琴澳一體化中醫藥大健康產業鏈
  橫琴致力於建設世界一流中醫藥生產基地和創新高地，重點發展中醫藥大健康產業，具備政策試驗田、制度創新區、科技協同和產業融合發展空間功能和體制優勢。要通過不斷深化粵澳合作，以橫琴為樞紐，打造產業鏈和創新鏈協同，研發、製造、商貿、服務一體化融合發展的中醫藥大健康產業體系。
  首先要構建協同創新鏈。粵澳兩地在中醫藥研發、人才培養、創新要素聚集方面各具優勢。澳門大學、澳門科技大學等高校正在建設高水準的中醫藥研究機構，設有中藥機制與品質全國重點實驗室，在中藥品質標準化、國際註冊、藥理藥效研究等方面有優勢。廣東是全國中醫藥大省，擁有廣州中醫藥大學、廣東省中醫藥科學院等知名高校和科研機構，臨床資源和人才儲備豐富。粵澳高校、科研機構可以合作在橫琴共建聯合實驗室、研究中心。利用澳門在中藥品質標準化、國際化與國際註冊的優勢，推動符合國際標準的中藥品質控制體系研究和新藥註冊。聯合開展科研，挖掘中藥寶庫和經典名方，開發現代中藥新藥、保健品，推進中醫藥現代化與AI/大數據應用。結合現代科技進行藥效物質基礎研究、作用機理闡明、智能診療設備開發。
  其次要打造製造產業鏈。將澳門的品牌優勢和大灣區中醫藥製造業優勢結合起來，鼓勵和引導大灣區知名中醫藥企業與澳門企業合作在澳門註冊，利用澳門資本和商業網絡，使用「澳門監製+橫琴製造」、「澳門設計+橫琴製造」的模式，在橫琴生產中醫藥產品、食品及保健品，銷往國際市場。廣東擁有比較完整的中藥製造產業鏈，廣州、佛山等地擁有大量百年甚至數百年歷史的中藥老字型大小(如陳李濟、王老吉、潘高壽、馮了性、中一、敬修堂等)，是中醫藥文化傳承的重要載體。以廣藥集團為代表的超大型醫藥集團，整合了區域內眾多優質中藥資源，形成了強大的產業集群和市場競爭力。深圳津村、中山中智等企業代表了中藥在現代化(如配方顆粒、破壁飲片)、國際化、標準化方向的發展趨勢。以粵澳合作中醫藥科技產業園為依託，重點發展符合國際標準的中成藥、配方顆粒、提取物等創新中藥製劑生產，大力培育中藥保健品、功能性食品、化妝品、日化產品等大健康產業。開發中醫診療設備、康復器械、智能可穿戴設備。全面落實《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》中提出的「簡化澳門外用中成藥在粵港澳大灣區內地上市審批流程，探索允許在內地已獲上市許可的澳門中藥在粵港澳大灣區內地生產，對澳門研製符合規定的新藥實施優先審評審批，允許澳門已上市中藥簡化審批在橫琴生產銷售」等政策。
  再次要拓展國際和國內市場。利用澳門自由港和橫琴國家中醫藥服務出口基地的優勢，開拓中醫藥大健康產品的國際市場，建立面向全球特別是葡語國家、「一帶一路」國家的中醫藥產品展示、交易、集散中心。探索建立規範化、現代化的中藥材交易市場，建設中醫藥跨境電商平臺。同時打通「澳門監造」、「澳門監製」或「澳門設計」、在橫琴生產的中醫藥產品銷往內地的管道。粵港澳三地背靠嶺南豐富的中草藥資源和深厚的民間用藥基礎，中藥產品覆蓋廣泛，市場容量巨大，港澳生產的中醫藥保健產品在廣東具有較大市場，需要探索建設大灣區統一的中醫藥市場。
  最後要構建健康服務鏈。引進內地、澳門及國際醫療機構在橫琴設立提供中醫藥特色服務的醫院、診所、體檢中心。發揮橫琴生態資源優勢，發展融合中醫藥特色的健康管理、康復療養、醫美抗衰、旅遊康養產業。目前橫琴中醫藥品質建設相關政策已落地，主要圍繞標準制定、GMP認證、「澳門註冊+橫琴生產」、品牌標誌、通關便利五大方向推進。
  (三)打造跨境旅遊業產業鏈
  旅遊產業鏈是以遊客需求為導向，不同企業通過分工協作形成的旅遊服務和旅遊產品的價值創造體系，覆蓋「吃、住、行、遊、購、娛」六大環節，其協作網絡既包含產業縱向關聯，也涵蓋產業橫向互補與外溢，具有產業鏈條長、關聯性強、體驗導向性強、綜合性高以及季節性與敏感性並存的特徵。澳門與橫琴在旅遊業發展方面互補優勢明顯，下文主要從三個方面提出構建澳門—橫琴現代旅遊產業鏈的一些思路。
  ——澳門聚焦核心優勢，發展「前端」高附加值旅遊休閒和商務服務。澳門具有發展旅遊業的品牌、軟體和硬體優勢。澳門是世界旅遊休閒中心，擁有自由港地位和國際機場，便捷的國際連通性，便利的支付、匯兌環境和簽證政策；高標準的酒店管理、餐飲服務、娛樂演藝、購物體驗尤其是奢侈品和免稅品；集酒店、餐飲、購物、娛樂、會展、演藝於一體的世界級的大型綜合度假村條件和成熟的旅遊服務體系。以澳門半島為代表的歷史城區保存了澳門400多年中西文化交流的歷史精髓。回歸後以氹仔和路環島為代表新城區的崛起，展現著現代化城市的繁華與輝煌，煥發出國際化都市的生機與活力。現代與傳統完美融合、中西文化和諧共生，賦予了澳門獨特魅力。世界文化遺產城市、創意城市美食之都、東亞文化之都、最佳亞洲會議城市、最佳會議商務城市等多項殊榮，不斷充實澳門「一中心、一平臺和一基地」的內涵，使澳門國際化都市的聲譽顯著提升。
  澳門在琴澳旅遊業發展中要扮演「鏈主」角色，重點發展高端、精緻、國際化的旅遊體驗和商務服務。在產業鏈中的分工重點，一是高端住宿與餐飲：奢華酒店、中葡特色美食、娛樂演藝與會展；大型演唱會、駐場表演、國際性會議展覽。二是高端購物與免稅零售：國際品牌旗艦店、免稅購物天堂。三是文化遺產體驗：提供深度文化觀光和特色街區體驗。四是國際客源市場開拓與行銷：利用其國際知名度吸引全球遊客，提供一流的旅遊和商務金融服務。澳門的高端會展吸引客商，可在橫琴安排考察、拓展活動或休閒專案，橫琴的中醫藥產業可為澳門康養旅遊提供產品和技術支持，澳門的設計人才可為橫琴的文旅專案提供創意。
  ——橫琴拓展「腹地」和延伸「鏈條」，提供發展新空間與新體驗。橫琴的土地空間和優美的海洋生態資源，可為澳門旅遊業規模擴張和產業鏈延伸提供物理載體。橫琴海島、濕地、森林資源豐富，適合發展生態旅遊、水上運動、康養旅遊度假。橫琴對接內地市場與資源，背靠龐大的內地消費市場和產業鏈，能承擔澳門難以大規模發展的旅遊形態，承接澳門溢出的大型文體和會展活動、提供更經濟的配套酒店和場地。橫琴長隆國際海洋度假區，有主題公園與大型休閒娛樂設施，可提供家庭親子、主題遊樂體驗。
  依託合作區發展的科技產業，探索智能旅遊裝備、文旅科技應用，建設人才培訓與後勤保障基地，延伸旅遊產業鏈。延伸產業與相關產業包括：(1)旅遊商品製造與零售：紀念品、手工藝品、免稅品商店。(2)旅遊裝備製造：戶外裝備、行李箱、攝影器材等。(3)文化創意產業：影視、音樂、藝術、設計(為旅遊體驗增值)。(4)農業與食品加工業：提供本地特色食材和美食體驗。拓展旅遊產業鏈廣度，如發展文創、體育、教育研學等新型旅遊形態。橫琴將形成與澳門顯著差異化的、以非博彩、生態、健康、親子、科技為特色的旅遊產品體系。橫琴在旅遊裝備製造、文旅科技、健康旅遊等延伸產業領域有望取得突破，構建更加完善現代旅遊業產業鏈，反哺澳門產業多元發展。
  ——提升比較優勢基礎上的旅遊產業發展協同效應。澳門和橫琴已經是我國熱門的旅遊目的地。2024年澳門入境遊客3493.2萬人次，已經恢復到疫情前2019年入境遊客歷史峰值的90％。2024年僅橫琴長隆旅遊度假區就接待遊客1252萬人次，名列中國本土主題公園首位。兩地合作互補優勢十分明顯，合作潛力巨大。澳門要更好發揮國際窗口、高端服務和品牌行銷優勢，吸引全球客源；橫琴提供廣闊空間、豐富產品線、成本優勢和新興業態承載地，延長遊客停留時間，豐富旅遊體驗。要建立政府旅遊部門、旅遊協會和旅遊企業三位一體的合作體制機制，聯合行銷推廣「澳門+橫琴」旅遊產品，吸引國際遊客以澳門為門戶進入橫琴及內地，同時吸引內地遊客經橫琴便捷前往澳門，將橫琴發展成為澳門拓展內地龐大客源市場的重要通道。打造琴澳一體化的旅遊市場。加強軌道和公交的無縫對接和高效換乘，實現旅遊電子資訊平臺互聯互通，推進貨幣兌換、支付系統、旅遊保險、投資等金融服務業和旅遊指南、地圖、旅遊諮詢中心、電子票務、智能導覽、網路通訊等資訊服務業一體化進程，促進遊客、物資、資金等要素在兩地間高效、便捷流動，提升效率和體驗。實現琴澳旅遊服務標準的國際化和一體化。這是建設世界級旅遊目的地的基礎性、戰略性工程，需要兩地政府、業界和社會各界通力合作，以優化遊客體驗為核心，堅持高標準、強執行、嚴監管、重協同，為消費者提供高品質旅遊服務和旅遊產品。
  隨著合作區建設的深入，政策紅利持續釋放，兩地規則銜接、機制對接將更加順暢。「澳門歷史文化遺產+現代化國際都市+國際娛樂休閒」與「橫琴主題樂園+生態康養+新興業態」的組合，一定能打造出具有獨特競爭力的世界級旅遊休閒目的地，為澳門產業適度多元作出貢獻。
  綜上所述，建設高效行政管理體制與治理團隊和有效區域合作激勵機制是構建共商共建共管共用新體制的必要條件，合作區需要推進行政管理制度的一體化建設，探索合作區執委會作為法定機構的管理體制，進一步確立明晰的責任主體，完善責、權、利相一致的激勵機制和制度安排。構建能夠全面和科學評估合作區發展戰略目標實施情況的指標體系和體現共建共用原則的利益分配機制。突破產值和稅收傳統思維，從宏觀層面合作主體利益分享體制、微觀層面的企業和就業者參與以及中觀層面的產業鏈建構三個方面打造共建共用機制的經濟基礎，形成推動合作區經濟和社會建設的合力與持續發展的動力。
  （下，原載《港澳研究》）