陳觀生

即將結束的西灣湖廣場綜合旅遊項目第二輪公眾諮詢，與第一輪諮詢的最大區別在於第二輪諮詢明顯是以反對設立夜市的意見居多，審視兩輪的諮詢過程，分析特區政府過去的諮詢工作經驗，筆者認為，當前特區政府在諮詢工作上除了存在公眾參與不足之外，專家論證方面權威性不足的問題更加突出，所以，政府採取有效措施促進社會政策研究機構的發展，令公眾諮詢工作更具民主化和科學性。

本澳公共政策諮詢主要問題

澳門有政策諮詢的傳統，早在澳葡時期便注意進行政策諮詢。回歸後，公共政策諮詢的機構不斷增加，範圍不斷擴大，民主性不斷提高；建設“陽光政府”是澳門特區第三屆政府的工作重點之一。2010年以來，澳門特區政府落實了一系列與建設“陽光政府”有關的舉措，如建立政府發言人制度、制定《公共政策諮詢規範性指引》等，充分顯示出澳門政府催化更成熟的澳門公民社會的用心和誠意，使政府和居民之間在重大的公共政策議題上能取得更大的默契、共識和信任。

但社會公認，本澳政府諮詢工作存在著諮詢機構規模偏小、官民比例失衡、功能單一等問題。從最近幾次的政策諮詢來看，仍有一些問題需要解決，特別是西灣湖夜市規劃及更早前的輕軌路線走向等，在社會引起了較大的反彈，反映這些諮詢工作離民意有一定距離以及政府部門無充足理據說服社會不同聲音。

首先是公眾參與及代表性一直受到質疑。公共政策既是民主的產物，同時又是民主的反映，是公眾參與、專家論證和政府決策相結合的政治產品。要實現公共政策民主，走向公共政策的科學化、民主化和制度化，就必須開展公共政策調查、公共政策聽證和公共政策諮詢，廣泛收集和表達民意，引導和動員公民參與公共決策。

公共政策的本質是個人偏好與集體選擇的制度安排。公共政策要實現“公共”的圖景，就必須進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家諮詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責任制度。所有重大公共政策決定都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上，由集體討論決定。如今，城市管理中的一系列公共政策的出臺，無不涉及市民最切身的利益，其制定也必須充分徵求民意，使市民的意見得到切實反映。

其次，諮詢的跟進研究結果權威性和資訊透明度不夠，令諮詢結果往往難以得到社會不同聲音認可。重大公共事務決策要求遵循客觀求實和資訊完備的原則，要求運用並服從人類的知識和理性。但實際上處理大多數決策時，決策者擁有完全的資訊是不可能的，一方面因為決策本身的複雜性，另一方面因為決策者知識和能力的有限性，這也說明公共決策“公共”參與的必要。同時，階層意識、行業意識、社團意識、地域意識等所導致的利益分化和多元格局的存在，因而，諮詢過程基於資訊的不對稱和利益的非均衡必然就會出現“針尖對麥芒”的激烈爭論。

從本澳現實實際情況來看，透明度不高、公正性不足、平等性缺位現象的存在，致使當下的一些諮詢成為非對稱的、不充分的論辯，嚴格地說來還不能稱之為“論辯”。在諮詢會上，政策支持者和反對者的談判或論辯地位是否平等主要體現在以下兩個方面：其一，諮詢會是否能夠保證雙方發言的機會均等，這又表現在發言的人數和每個人發言的時間是否相同；其二，雙方是否都能夠提出舉行諮詢會的請求。從第一方面來講，在已有的諮詢場合中，每個代表的發言機會是均等的且每個人的發言時間被限制在五分鐘之內，表面上看來是平等的。但由於一般來說反對者掌握的資訊不充分和時間的相對限定性，難以掌握一些政府運作的真實情況，只能從感性認識方面發表意見，致使雙方話語權淪為事實上的不平等，論辯地位呈現非對稱狀況，甚至出現反對者“虛位”現象。從第二方面來講，提出諮詢會的基本上政府部門，而他們或者支持者在提出申請之前就已經做好了詳細的準備工作，反對者只有在諮詢會組織者發出公告之後才知道諮詢會要舉行，他們能用來作準備的時間比支持者要少得多。因此，這種情形下的公共政策諮詢只能是一種非對稱的公共政策論辯。

公共政策諮詢要確保民意

公共政策諮詢是政策諮詢人員根據政策主體或物件的需要，以其專門的知識，運用現代分析方法和手段進行調查、研究、分析、預測和評估，客觀地、獨立地提供最佳的或幾種可供選擇的公共政策方案，為諮詢者提供服務的活動。公共政策諮詢主要針對綜合性、戰略性、全域性的社會政治、經濟問題提出建議、對策或進行論證。它是幫助決策者做出最佳決策的有力保障。具體來說，公共政策諮詢的主要作用體現在以下幾個方面：幫助決策者準確地判斷公共政策問題，確定決策目標;幫助決策者科學地擇定公共政策方案，並對公共政策方案的實施進行監控;有效地保證公共政策效果，減少決策失誤。公共政策諮詢是實現決策的科學性與有效性的重要保障。

任何一個國家或地區的政府在進行公共政策的規劃及決策時都必須重視社會公眾的意見，而且必須要將社會公眾的意見融入政策的制定及執行過程之中，確保公共政策的質量，以提高政府施政的認受性、合理性。特區政府自成立以來，十分重視民意的聽取，歷年的施政報告中，幾乎每年都會提及完善政府諮詢機制，推動公眾對公共事務的民主參與，目的就在於要將公眾的意見納入公共政策的制定過程。而要將社會公眾意見完整地加以收集並合理地融入到公共決策中，建立一套行之有效的諮詢機制便顯得尤為必要和重要。

但是，按照公共管理理論，每項公共政策不可能100%為所有的團體和個人帶來均等的利益，總有利益分配不均衡存在。公共政策決策的過程就是一個利益協調的過程，目的就是要讓盡可能多的團體和個人從公共政策中得到好處，讓受到損失的團體和個人盡可能少。因此，要不斷完善決策過程中的公眾參與和公眾利益均衡機制的建設。在公共政策的決策過程中讓公眾表達了各自的利益訴求，政策本身要考慮各階層的利益平衡，因而公共政策才可以在利益多元化的社會順利實施。隨著本澳經濟社會的發展，公眾利益日益多元化，政府也應當更加重視公眾參與決策。在政策方案制定和評估中多途徑、多形式地聽取並吸收公眾意見，盡可能地使政策方案趨於完善。

公共政策諮詢要講科學性

公共決策是公共權力主體對公眾關心，涉及公眾利益的公共事務進行的決策。在面臨全球化衝擊的現代社會中，公共政策問題不僅繁多，而且涉及的領域廣闊，因此，僅僅憑政府的公職人員掌握的有限知識和技術，已經無法滿足制定和實施各種繁雜政策的需要。要解決公共政策制定和實施中專業知識和技術緊缺的困難，就需要政府或非政府的公共機構在政策制定和執行中大量依靠公共機構外的專業人才和他們的智慧。現代決策的複雜性越來越依賴於諮詢。沒有科學家和技術專家參與決策研究，即使最富有知識、智慧和經驗的人，也難免失誤。現代領導要有智力上的延伸，需要智囊團的説明。公共決策諮詢在決策過程中具有輔助性，能夠承擔量化或不可量化的工作，按照科學的程式和辦法，説明決策者預測、分析有關情況，優化決策目標，擬制決策各種備選方案，供決策者選擇，防止和減少決策失誤。

公眾諮詢和專家諮詢是歐美公共政策決策諮詢中兩個相互補充、相互依賴的環節。美國政府提交公眾諮詢的政策方案往往會附有專家的諮詢意見和評估報告，以便公眾對政策方案有更全面、更專業的認識。因此，公眾諮詢依賴于專家諮詢。而專家諮詢也正是由於公眾對獨立、客觀、公正的專業政策分析的需求才成為了政策決策過程的一個不可或缺的環節。

在美國，聯邦、州、市(縣)三級政府都非常重視公共政策決策過程中的專家諮詢和公眾諮詢。卡內基基金會、布魯金斯學會和美國企業研究所等一批致力於運用專業知識分析的專家諮詢機構，能夠通過專業分析幫助決策者和公眾瞭解各種政策選擇的可能後果和影響。我們知道，公共政策專業諮詢機構是意見交換和政策理解的促進場所，多數政治家經過和專家的互動，可以參與分享這些專家在政策問題上的觀點，能為決策者提供多方案的政策選擇，並對不同的選擇作出專業的評估、比較和分析，從而彌補政策制定者和決策者專業知識深度和廣度上的不足。同時，通過對政策制定過程、決策、執行過程和效果的分析、評論，專業的政策諮詢機構可以幫助社會公眾對政策作出公正評價，幫助政府檢討得失和提高決策能力，幫助公眾深入瞭解公共政策議題。美國政府提交的政策方案往往會附有專家的諮詢意見和評估報告，以便公眾對政策方案有更全面、更專業的認識。

專家諮詢正是由於公眾對獨立、客觀、公正的專業政策分析的需求才成為了公共政策決策過程中一個不可或缺的環節。在中國，政策研究室、調研室、參事室、研究中心等成為了政府系統內部常設的諮詢機構。這些機構的職能主要是圍繞各級黨委和政府的中心工作和經濟社會的重大問題進行調研，為決策提供情況、報告和政策建議。有些地方政府成立了專門的諮詢委員會，彙聚了地方專業技術拔尖人才、高等院校教授、有豐富領導經驗的領導幹部，重點圍繞地方政府的中心工作，有計劃、有組織地開展諮詢活動，參與重大公共決策的可行性研究、論證和設計，參與重大專案方案的制定和實施。這種專家諮詢支援下的公共政策決策流程其中有兩個重要的環節：一是委託或部署專家進行研究，一是專家對研究結果進行論證、檢查、驗收。只有綜合運用現代科學技術體系以及整個人類知識體系所提供的知識，在研究實踐中提出的複雜性問題，為決策和組織管理提供科學依據，才能適應社會實踐發展的要求。

決策短板在於權威不足

但是，獨立諮詢機構的缺乏和決策流程的簡單化容易導致政策結果成為“空中樓閣”或者只為少數人服務。所以，由於專家行為的自利性存在，當決策結果與專家個體利益或價值偏好具有聯繫時，專家有可能利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是最大限度地增進公共利益。當專家諮詢制度被過度