立法會議員 吳在權

前言

日前，《國務院機構改革和職能轉變方案》正式公佈，這次國務院機構改革，重點圍繞轉變職能和理順職責關係，穩步推進大部門制改革，改革後國務院組成部門由原來27個部減少至25個。這是國務院第7次大部門制改革，經驗尤堪澳門特區參考借鑒，結合澳門特區回歸13年來是否亦應適時調改，才能更符合澳情。

事實上，特區政府之行政效率雖在回歸後有所提升，但伴隨著經濟發展，架構持續膨脹，人員亦不斷增加，疊床架構下，影響了施政效益。對此，本人作為澳門特別行政區立法會議員，履行《澳門基本法》賦予之職責，近年來多次藉著書面質詢、議程前發言、行政長官答問大會、施政辯論、會議論壇發言、報刊撰文等等正式與非正式管道，提議特區政府深化行政改革，冀望提升施政水準。

毋庸置疑，第三任行政長官就任以來，高度關心公共行政改革，在多年來施政報告中均有提及優化行政架構問題，且在答覆本人於2012年8月10日的行政長官答問大會上就公共行政改革之提問，長官認同現時是評估及調整的合適時間，更指出已經委託政策研究室評估特區政府架構，包括架構的合理性，重疊現象及管理關係等。長官施政主導是以民為本，關心民生，但因為架構愈來愈膨脹、職能重疊，以致職能不分、權責不明，致使特區政府政務不協調，施政不暢順，實有深化公共行政改革之必要。

公共行政體系問題

雖然過去多年來，特區政府都有不斷推進公共行政改革，但過程中由於未能真正落實到改革，且更因欠缺決心，和只側重於轉變公共行政執行模式與增加人員上，未能有效改善政府部門組織架構設置，和因應社會發展而作出相應職能轉變及符合社會發展所需之部門工種調整。日積月累之下，特區政府公共行政體系產生以下幾點問題：

1.架構臃腫。回歸以來，公共行政架構持續膨脹。雖然，特區政府過去推行公共行政改革，包括推行《2007－2009年度公共行政改革路線圖》，但實質改革的成效不彰。而事實上，回歸前部門機構約70個，據不完全統計，至今政府各部門或機構數量已增至近百個，增幅可謂不小，更與國務院之部門逐漸減少形成強烈反差，值得審慎思考。

2.人員膨脹。據公職局統計顯示，截至去年9月，公務員（包括私法僱傭關係）數目為26,758人，與99年17,239人相比，13年間增加55%，澳門人口同期只增加約32%；公務員人數佔總人口比例4.6%，遠高於香港2.4%和新加坡2.9%。況且，近日，各部門不斷招聘各級人員，可見人員不斷膨脹中！

3.職能分散、協調不足。眾所周知，澳門的司是政策司，局則是事務局。即是說，各範疇之政策，一般由各司制定，然後分派各事務局執行落實。但即便如此，由於政策之整體性或難以分割，卻經分為由不同部門各自執行落實，再加上部門之協調與合作不足，導致政策落實成效強差人意。簡單如教育範疇之非高等教育及高等教育之分屬不同部門管轄。

因此，未來的行政改革須檢視此等問題，另外值得指出的是，隨著本澳社會和經濟形勢的不斷變化，特區政府的司級或局級部門的職能有必要重新整合和劃分以適應變化，配合本澳作為世界旅行休閒中心的定位。以下，是本人在履行《澳門基本法》賦予的立法及監督特區政府依法施政的職責過程中所積累的其中一些觀察、思考與建議，希望為當局深化行政改革出謀獻策。

運輸工務範疇

以港務局為例，其中職能包括負責本澳食水供應安全和管理本澳海灘，但這明顯是民生事務，劃入民政總署管理應更為合適。港務局另一項職能是管理本澳的碼頭，如外港和內港碼頭，但這些碼頭的使用者以海關為主，故管理碼頭的職責自然可以併入海關，由主要使用者全權負責。尚有職能管理海上航道規劃，這但是海路交通範疇，應由專屬部門管理。故此，如能重新科學地整合港務局的職能，港務局可縮少為一個廳級部門，這樣更具效率和節省公帑。

國務院今次大部制改革，撤銷鐵道部，實行鐵路政企分開，將原鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，使得交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，有助加快推進綜合交通運輸體係建設。該經驗尤以指導本澳之運輸工務範疇設立大部門性質之交通運輸局之可行性研究。事實上，國務院大部制改革的一個原則是“減少部門職責交叉和分散”，結合前述在拆分港務局的基礎上，將海上航道規劃、航道安全監管職責併入交通運輸局，設港務廳；同時，可考慮民航局一同併入，形成一個管轄海、陸、空交通事務的大局，有助交通運輸政策得以更好的釐定及執行，甚或可考慮撥歸旅遊範疇，更好統籌管理，減少及避免部門職責交叉和分散以及疊床架構造成的資源耗損。

環保局職能之一是管理垃圾焚化和污水處理等，但對於公用事業如能源等與環保息息相關的工作又不屬環保局的職能，卻由能源業發展辦公室負責。隨著本澳社會不斷發展，可考慮由環保局統籌能源使用規劃和監督，減少部門與部門間不協調或職能重疊等問題。

運輸工務司轄下建設發展辦公室和運輸基建辦公室亦有整合必要。

社會文化範疇

參照本澳周邊地區的做法，無論基礎教育或高等教育範疇，均由單一專責部門主管。例如內地教育部職責包括擬訂教育改革與發展的方針、政策和規劃，負責各級各類教育的統籌規劃和協調管理、指導高等教育發展與改革等；轄下有基礎教育司和高等教育司等。鄰近地區教育局，職責包括制訂、發展和檢討由學前至高等教育程度的教育政策、計劃和法例，及監察教育計劃的推行；架構包括延續及高等教育科、學校發展及行政科等。台灣地區“教育部”同樣管轄各級教育事務，架構包括“綜合規劃司”、“高等教育司”等。多個地區教育部門架構，均體現出由單一專責部門對各個教育階段的指導、統籌、協調與監督管理，此等經驗值得思考與借鑒。

反觀本澳，教育範疇卻分屬教育暨青年局和高等教育輔助辦公室管轄。教青局主管非高等教育、特殊、職業教育及青年政策等，為《非高等教育綱要法》的主要落實、執法實體。而高教辦則負責輔助、跟進及發展高等教育，對高等學歷進行認可工作等。但辦公室人員編制僅16人，未來若《高等教育制度》等立法，其是否為主管實體，又如何有效落實？雖然教青局和高教辦分離、分工，但教育政策具連貫性，尤其非高教、高等教育和青年政策及事務銜接因架構分離而被割裂，以至於無論教育或青年政策的施政效益都可能打折扣。

故此，為持續推進《非高等教育發展十年規劃（2011-2020年）》、完善青年政策與高等教育政策，甚至《高等教育制度》等立法將陸續展開，教育專責部門能力、尤其是政務統籌、協調及監督等有待進一步加強。而兩岸三地經驗尤堪參考借鑒，透過單一專責部門主管包括基礎/非高等教育、職業教育、特殊教育、高等教育、青年等政策及事務，對於提升施政效益，相信將有更大助益。

調設旅遊範疇

就澳門定位為世界旅遊休閒中心而言，雖然有旅遊局應對旅遊問題，但交通、民航、酒店及博彩業等與旅遊息息相關範疇，卻由不同範疇司級負責。從澳門現時城市定位來看，特區政府宜認真考慮設立旅遊司以掌管及統籌整個旅遊定向，把交通、民航（運輸工務司）、酒店（旅遊局）及博彩業（經濟財政司）等歸納轄下，否則只是各自為政，缺乏配合協調，既會發生政務不協調的現象，也會出現行政程式受阻滯的情況。

其他範疇

除上述兩個司的局級部門職能重疊或劃分不當外，行政法務範疇的法務局和法律改革及國際法事務局，經濟財政範疇的勞工事務局和人力資源辦公室等部門，都是職能相近或重疊，有必要審視如何合理配置，重組職能。由於篇幅所限，在此難於繼續展開，擇稿再行具體論述。

結語

社會發展進步，特區政府的架構亦需要與時俱進，深化公共行政改革。要強調的是，施政效率及政策執行效果與政府組織架構的合理性密切相關。因而，各國或各地區政府進行的行政體系改革是持續不斷進行的，以適應時代的變化，如中國政府自改革開放以來，持續不斷深化行政改革，至今進行過7次改革，新近一次的國務院大部制改革日前已順利通過，將國務院組成部門精簡合併成25個，將令施政更暢順，更能回應社會訴求，值得特區政府認真思考借鑒。

既然國家“十二五”規劃中已賦予澳門建設成“世界旅遊休閒中心”之定位，以及促進經濟適度多元化，特區政府必須以此定位作為主軸，並且應認真理解《澳門基本法》以及行政長官的施政理念及政策內涵，參考借鑒內地的“大部制”行政改革經驗，全面審視公共行政體系，果斷深化公共行政改革，檢討各司和局的職能，考量重置各司和局的工作範疇甚或增加司的數目，提升施政水準。

以上是本人的一點不成熟的淺見，希望起到拋磚引玉之效，帶動社會有識之士積極響應，集思廣益，以支持特區政府依法施政及提升施政水準。正如中共中央政治局常委俞正聲日前在出席港澳地區全國政協委員聯組會時向全國政協港澳委員提出五點希望的第二點指出；“全力支持行政長官和特區政府依法施政”，相信社會各界團結一致，支持特區政府施政“以民為本”，不斷深化行政改革，提升施政水準，相信能更有效的促進特區社會和諧穩定及繁榮發展。