子悠

《房地產仲介業務法》七月一日起實施，這一廣受社會關注的法案從公開諮詢、進入立法程式到法案通過後的實施準備已經在本澳社會熙攘多年。社會對其關注也始終未有減低。特區政府似乎也對法案生效後的實施“胸有成竹”，上至行政長官、司長下至有關主管部門負責人，都曾在公開場合對該法案生效的意義和前景進行過美好的展望。但就在生效實施前幾日，波瀾再起。逾五百名地產代理商號及從業員刊登報刊廣告，反對《房地產仲介業務法》不合理條款，在業界舉行的申訴大會上，業界代表余頌賢認為，該法例祇保障消費者，未能保障地產仲介利益，希望政府暫緩實施部分不合理規定。期望政府切實回應業界訴求，否則擬於七月一日組織業界上街遊行。業界重申在報章廣告上提出的六點要求，包括取消睇樓紙及放盤紙、僱員犯法不應由僱主承擔責任、物業潛建問題不應由地產從業員負責、簡化（地產）行家之間的合作規範、爭取原址經營（工廈舖、住宅舖、都市用地）及工作證祇需隨身攜帶，不需配戴。

對於業界認為新法扼殺中小企生存空間，房屋局長譚光民回應稱，不認同新法扼殺中小企。當初向業界諮詢意見時，業界指從業員往往在提供仲介服務後未能得到服務費，故透過法律確立房地產仲介合同，讓業界可以索償，政府一直無拒絕與業界溝通。對於坊間認為政府推行過急，很多經營場所都涉及歷史遺留問題，譚光民稱，有關法規自2008年開始諮詢，2011年進入立法階段，業界代表都有就法例進行討論。法律去年十一月頒佈、今年七月一日生效，有近九個月時間。認為法例已相當寬鬆，商場、寫字樓都可從事仲介行業，且無規範業界必須達到一定業績，相信業界可以繼續經營仲介業務。

此外，多個地產商會表態支持仲介立法，但認為部分條例執行時較困難，希望當局先寬後嚴、酌情處理，或給予三至六個月緩衝期，讓業界辦理相關手續，逐步適應新法。 地產業總商會會長鍾小健指出，《房地產仲介業務法》部分細節執行困難，如業主放盤須簽委託書，雖周邊地區均有相關法例，但實施情況“不合格”，因操作可行性不高。此外，澳門部分地產舖屬家庭式經營，靠“搭盤”支持，倘嚴格按法例要求，沒有盤源生意堪憂。部分地舖基於歷史遺留問題，查屋紙上沒有標明商業用途，希望房屋局酌情處理；澳門地產發展商會會長陸惠德稱，他們與世界不動產聯盟中國澳門分會認為，房地產仲介業務法律中包括必須在商業場所經營、政府提供的“放盤紙”和“睇樓紙”式樣繁複且顯示過多個人私隱、授權買賣等規定令業界難以接受，希望暫緩執行。地產專業協會希望政府應給予業界三至六個月緩衝期，因部分申請牌照手續並非業界自身問題，而是歷史遺留問題，需更多時間解決。

爭議是因諮詢溝通不足？

之所以出現此次法案生效前幾日的波折，業界代表認為，政府諮詢業界，但沒有接受業界意見，也沒有加入業界看法，祇保障消費者，不保障業界利益。新法一刀切，業界難以生存。為保住“飯碗”，業界有需要站出來，而且倘政府沒有積極回應，擬七月一日上街遊行，反映訴求。但房屋局則強調，政府一直無拒絕與業界溝通，有客觀的指出，該法案的諮詢工作從2008年已經開始。

本澳近年來在法務領域確實存在種種亂象，許多法律法規、政策措施推出時都有類似的問題：按照政府表態，已經有足夠的諮詢時間，亦符合必須的立法程式，到正式實施時仍然引發許多爭議，比如《勞動關係法》、《聘用外地雇員法》等；也有法案不得不撤回並重新修改、甚至遲遲無法出臺，比如2009年政府就曾撤回正在常設委員會討論的《刑事歸責年齡制度》法案。這其中存在的最大問題就是，雖然政府強調經過公開諮詢，社會已經達成共識，各方利益也已經得到協調。但實際上，諮詢並未達到該些效果。為此，特區政府曾遭受不少批評，當局也專門發出指引，規範各個諮詢環節，以期讓諮詢真正達到凝聚社會共識的作用。避免爭議法規、政策頻出，既浪費公共資源，也嚴重打擊特區政府管治威信。而且更會讓社會逐漸將法治精神視同“兒戲”，既然政府都能“說改就改，隨隨便便”，民間也將不會把特區法例視為“不可違犯”。

當然，此次《房地產仲介業務法》生效前出現波折是否是因為政府諮詢中出現問題，“對訴求聽而不聞，聞而不動”不得而知，但事件卻再次警示本澳繼續關注如何才能達致有效的法律諮詢工作，特區政府、各個部門，甚至是各個社團、每位市民都必須認真檢討和思考。由於所處社會階層不同，不同團體與人士對相同事務的利益訴求可謂大相徑庭，尤其是在政策法規的制定和執行過程中總會有些利益界別或多或少被觸動到。這個時候既需要在諮詢過程中找出矛盾，予以調和、疏導及化解，當然更需要的是利益相關者的主動性，既然要維護自身利益，參與到社會利益的博弈過程中，就必須儘早將意見表達出來，在討論中得到關注，才能將之融入最後的社會共識中。不過，也不能排除某些情況下，根本無法兼顧所有利益界別，必須要有“犧牲”作出。在此次事件中，如業界所言，大部分是支持立法保障行業和消費者的立法原意，他們所提出六點訴求其實都是些技術性問題，只是在操作上有困難，老實說，作為一個合格的仲介甚至政府有關部門對這些問題本都應該在前期諮詢和立法過程，乃至於後期普法工作中都可以預見，並提出解決方案。按照業者的提法，無非是有的需要調整做法、有的或需要緩衝期、有的甚至只是解讀不同，這些問題在諮詢、立法、普法宣傳環節均為被提出和解決，卻等到法律即將生效的最後一刻才全面爆發，甚至不惜要發動激烈的社會行動來抗爭。其根本原因何在？恐怕不僅是政府，業界及利益相關者，甚至某些其他另有目的人士都應該認真考量。

立法過程中已有波折

之所以說該部旨在規劃房地產市場健康發展，維護消費者權益的《房地產仲介業務法》法案“一波三折”，是因為在今次生效前的爭議外，當初在立法會第一常設委員會進行細則性分析及討論時就曾出現一段小波折。雖然之後政府清楚解釋立場，也獲得委員會的認可和接納。但是筆者認為，其中所顯示的出的問題卻值得深思。

當時的波折源於法案中關於房地產仲介經紀執照資格取得的規定。法案並未明確寫明要取得該執照必須是澳門居民，這一正常的條文表述，在法案遞交立法會進行一般性表決的時候根本就沒有遇到什麼阻力。唯獨進入委員會細則性討論時，委員會中有議員關注到如此規定是否意味著外地人亦可以考取該執照，而政府亦對此予以肯定答復。此消息一出，當即遭到本澳業界的反對。澳門地產發展商會特地召開記者會作出回應，認為《房地產仲介業務法》法案的設定，主要是為了提升本澳業界的專業水準，確保消費者在房地產買賣和租賃過程中的權益得到保障，從而使本澳的不動產業仲介業務水準和素質與國際接軌。並且指出沒有經過廣泛諮詢和科學評估而放寬非本地居民考取地產經紀執照的設想，絕對不能在細則性審議過程中過關。

從根本上說，業界之所以反對法案開放外地人考取房地產經紀人執照是擔心外地人可能進入本澳從事仲介工作，從而影響本地從業員的就業空間。正如商會所言，本地目前地產從業員有七千至八千人，業內並不缺乏地產仲介人，倘讓非本地居民考取地產經紀執照，並以外雇身份在澳就業，勢將嚴重壓縮本澳地產從業員生存空間。而且商會亦站在更高的高度稱，非本地居民擔任地產仲介人，僅在一段時間留澳工作，當他們負責的房屋買賣合約或房屋租賃協定發生法律爭拗或訴訟時，如果有關人士不在澳門，合同爭議或法律訴訟將因地產經紀缺席而無法解決，影響本地房地產仲介人專業聲譽。認為有關放寬非本澳居民考取澳門地產經紀牌照的建議，或在未來澳門發展成一個中型城市後，且本澳市場需求非本地專業人才所能解決時，才適宜考慮。

商會及業界出於保護本地人就業的考慮發表上述觀點，筆者認為值得肯定。但是從整個邏輯上看來，不難看出他們存在一個假設，就是“考取了執照的外地人就能在本澳工作”。很明顯這個假設根本就不成立，根據現時澳門法律規定，外地人要在澳門工作必須符合“外勞法”等相關法律的規定，否則即為“非法勞工”，將受到當局的嚴厲打擊和制裁。這一點政府在《房地產仲介業務法》法案的審議中已經提及，“非本澳居民可以考取經紀執照資格，但就業者必須符合現時本澳輸入外雇規定”。不過返回頭去看，業界在考慮問題時似乎是“刻意”將之遺忘，抑或是不甚瞭解澳門的法律規定，個中原因筆者不得而知。

出於對業界反彈的考慮，在其後的審議過程中，委員會又再次就此問題要求政府作出詳細解釋。而在政府的解釋中，筆者認為其中兩點最值得關注。其一就是從立法技術層面，政府強調法案文本的寫法已經參考周邊地區的處理方式。比如：內地考取房地產執業資格，中國公民、外籍人士以及港澳臺同胞均有資格；香港的相關規定中並無寫明只有香港公民才有資格，但報名時容許持旅遊證件人士在當地考取執業資格；葡國亦未規定只有葡國公民才能夠考取。臺灣則明確規定，外國人只需要遵守某些要件即可。這從法理角度亦可以看出“平等”和“人權”的影子。而且，執照考取和輸入外雇根本就是兩個範疇的工作，根本不適宜在一個方面的立法中對另一個範疇已經執行的法律構成影響。其二，政府指出，做如此規定也是出於區域合作的考慮。現時香港及內地已建立房地產業相互考核與推廣機制，本澳現時未設立房地產仲介人考試制度，無條件與鄰近地區討論合作。制定法律後，日後有條件在粵澳框架中與各地加強房地產業務上的溝通合作。如此解釋，從法理到實際需要均有涵蓋，已經是相當合理，難怪能夠為委員會所接納。

其實，從這一立法波折的整個過程來看。筆者認為需要考慮的東西並不單單是一個法律條文表述的問題。其中還有其他的問題需要注意，首先，業界出現不滿聲音，甚至是“恐慌性”的反彈，一方面顯示出對自身就業權利維護自覺性的提高；另一方面卻也看出對政府的不信任，或者說是對輸入外雇的“恐慌”。這的確值得政府好好反思。正如關翠杏議員在