進入4月後，緣起於國際評級機構調降中國信用評級，中國地方債問題再度高熱。

惠譽評級4月9日宣佈將中國的信用評級從“AA-（第4等級）”下調1個級別至“A+”；一周後的4月16日，另一家評級機構穆迪將中國的國債評級展望從此前的“正面”下調至“穩定”。兩家公司都在評級報告強調了中國地方政府債務的風險。

與此同時，國際貨幣基金組織(IMF)最新發佈的《財政監督報告》指出，受2008年刺激計劃影響，中國地方政府融資平臺加速發展，地方基礎設施項目融資或成為中國財政風險潛在源頭，80%被調查的城市稱會以銷售土地來償付債務。

說地方債是天文數字一點不為過。國家審計署在2011年曾公佈審計結果，截至2010年底，地方政府債務餘額達到10.7萬億元。

目前，包括華泰證券、招商證券和平安證券等紛紛進行了測算，對於15萬億左右的地方債規模，基本形成了共識。

中央財經大學財政學院教授曾康華在接受記者採訪時表示，“惠譽等對中國的信貸規模過大、地方政府債務規模的龐大及不透明作出評估，也是給中國敲響了警鐘。”

政府也已經意識到地方債可能引發問題。4月17日，國務院常務會議明確提出：下一階段要有效防範地方政府性債務、信貸等方面存在的風險，加強市場監管，提高產品和服務質量。

地方債總量在15萬億左右

4月16日，穆迪稱，從長期看，相信中國新一屆政府將從事有助於提升評級的經濟結構改革，但預計在未來12-18個月裏，這些改革無論從範圍還是速度來說，都還不足以導致評級上調。

相比較而言，此前三大國際評級機構之一的另一家惠譽則沒有這樣溫柔。惠譽指出，2009-2012年期間，中國的金融信貸擴張速度僅次於卡塔爾。惠譽估計，截至2012年底中國的政府總債務占GDP的49.2%，遠低於“A”評級體系的中值51.2%。

惠譽列舉了中國本幣發行人違約評級的五大罪狀。依次是金融穩定風險增加、地方債務水平持續增長、政府相關企業債務巨大、基本財政收入波動大、通脹管理記錄差。

專家們告訴時代週報記者，巨額地方債務引發的喧囂，其前身是始終存在的對地方投融資平臺的爭論。

一般來說，政府投融資具有三個特徵：一是有償性和公共性；二是兼有金融性和財政性；三是靈活性。政府投融資不同於財政預算，它是根據財政政策的需要和經濟建設的需要進行的信用活動，可以按照建設任務具體情況實行不同的投融資方式。

然而，正是因為融資平臺與政府關係密切，實際的貸款大多也依託政府的信用，因此很容易造成地方政府投融資平臺法人治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規範等情況。

“一些地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況很不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的全面負債情況也很不清楚。這樣就很容易由不規範的‘隱性債務’產生隱性公共風險的積累。”財政部財政科學研究所所長賈康告訴記者。

“由於監管上的漏洞以及這些年來沒有實質性改觀的信息披露不對稱，使得地方政府累計舉債數額究竟有多少，簡直是個黑箱。”上海外國語大學國際金融貿易學院院長章玉貴同樣直言不諱。

事實上，國家審計署在2011年披露，截至2010年底，地方政府債務餘額達到10.7萬億元。然而，這個數據目前被認為存在很大“黑洞”。4月16日，穆迪認為債務總量低估了3.5萬億元。而包括華泰證券、招商證券和平安證券等紛紛進行了測算，基本形成共識，目前地方債的規模在15萬億左右。

更為激進的是國家財政部原部長項懷誠的預測，項認為，“據其掌握資料，2011年中國中央和地方政府債務30餘萬億，其中地方政府接近20萬億。”

值得注意的是，不同監管機構針對的統計對象上也存在差異，例如，審計署統計的是“地方政府性債務”，央行統計的是“平臺貸款”。

未來5年或突破30萬億元

1994年的分稅制改革後，地方稅體系遲遲不能成型，地方建設又面臨巨額資金需求，於是很多地方政府只好以借貸的方式，通過融資平臺操作的方式來融資，而這一投融資模式，在2008年以後更是被深為資金困乏的地方政府所超常規開發。

資料顯示，2009年11月底，全國各級政府投融資平臺高達3800多家，其中70%以上為縣區級平臺公司。

“地方融資平臺由來已久，主要是地方政府為了繞過‘預算法’的規定舉債籌資，操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實體，再以法人發行項目債、公司債之名，變相發行地方公債和市政債，並向銀行舉借貸款等。應當說，地方政府融資平臺在促進地方經濟發展方面發揮了積極作用，但又有一些問題值得擔憂。”賈康說。

由於作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景，一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發行城投債；另一方面，相當一部分城投公司具有政府擔保性質，實質上成為了地方政府的隱形財政債務。

“現在不少地方政府已開始借新債還舊債。根據審計署公佈的數據，地方政府在2012年須償還的債務高達1.3萬億元，預計2013年需要償還的債務將達3萬億元。而商業銀行去年迫不得已地將不少貸款展期，而且數額高達3萬億元人民幣，這是向市場發出系統性金融風險開始累積的信號。”章玉貴說。

“目前地方借債存在著嚴重的不規範：它的透明度比較低，在各個區域的分佈也很不均衡。目前中國有些區域存在著地方負債與它以後的還本付息能力比較嚴重的錯位—越是那些沒有償還能力的地方發行城投債的越多。而且，這種不規範的融資手段越來越多地在地方得到使用，種種不規範、甚至腐敗行為在裏面一起發生。”賈康說。

不過，賈康並不認為地方債到了危險時刻，“根據審計署的數據，2011年中央政府債務率僅為25.8%。但綜合考慮中央政府債務和地方政府債務計算，則2010年中國的廣義政府債務率為59.2%。相較於美國100%以上的債務率以及日本高達227%的債務率，目前中國債務水平在國際慣例的臨界點之下。”賈康說。

“儘管從顯性指標來看，中國的地方債規模並未高到足以觸發系統性金融風險的程度，但膨脹趨勢不容忽視。假如不能有效遏制地方政府的發債衝動，則未來5年，中國的地方債規模有可能突破30萬億元甚至更多，如果5年內地方政府的財政收入增長不能趕上地方債的增長速度，則顯性風險將急劇上升。”區別於那些“樂觀派”，章玉貴強調地方債危機“風險”巨大。

2013年第一季度中國大多數地方的財政收入雖然總體增加，但增幅在下降，其中地方本級財政收入比去年同期下降4.6個百分點，財政收入中的稅收收入比去年同期下降3.7個百分點。

一份數據顯示：陝西省2013年1-2月份的企業所得稅下降了12.03%，主要是企業利潤增速回落。山西省一季度稅收完成同比下降3.5%，減收22.3億元，其中國稅收入同比下降16%，地稅收入同比增長13.3%，非稅收入更是同比增長了57.5%。甘肅省隴南市2013年第一季度的收入也是在非稅收入的拉動下保持了較大增長。

東部一個經濟排名在全國前幾位省份的國稅局局長表示，今年第一季度的稅收收入任務根本沒有完成，差額還不少，工廠有一半沒有開工，地稅反而沒有受到多大影響，“今年是任務最艱巨的一年，比較被動”。

“我們本級政府的收入每年也就剛剛足夠人頭費用、辦公費用等，其他剛性支出比如民生、教育等支出只能靠轉移支付，而其他的發展資金就用項目去部裏申請錢。”劉局長說，當配套資金不夠的時候，只能再去借債，有的去銀行貸款，但是現在也不好貸了，也有的去走其他融資手段。

東北一位財政系統人士表示，現在地方政府的收入放緩，在教育、養老、醫療等剛性支出不斷增長的情況下，政府肯定會想多條渠道去找錢，發債融資肯定是其中的渠道之一。與此同時，未來城鎮化的投資繼續加大，地方政府的財政壓力也會加大，但在政府收入放緩的情況下，地方政府只能去想更多的解決辦法。

至於這會不會推高地方的債務，一位財政專家告訴經濟觀察報，許多負債發展的國家都是借新債還舊債，在面臨產業升級、城鎮化提速等關鍵時期，中國也會經歷這個階段。但是地方債務到現在也沒有一個新的準確數字統計，每年、每輪新債償還舊債和不斷增加新的債務規模多大還難以定論。

2011年6月，國家審計署發佈了有史以來最權威的一份地方債務統計報告，據其披露，截至2010年末我國地方債餘額為10.7萬億元。東方證券預計，2013年地方融資平臺債務的總規模將增至12.77萬億元。而在華泰證券看來，2012年地方債務預估將達到15.3萬億，這些數據還只是省市縣的地方債務。

一位廣東財政系統人士分析稱，2009年擴張信貸增加投資的行為到2010年經歷收縮，地方政府的一些融資平臺借債被逼走向了信託、債券、銀行業內部影子銀行等其他形式，而且存量債務還必須滾動，不然債務鏈會直接斷裂。

今年的博鼇亞洲論壇上，原財政部部長項懷誠就表示，地方債務透明度不高，而且地方債務本身或超過20萬億元，中央和地方債務加起來占GDP的40%左右。由此看來，兩年間，中國地方新增債務至少在2萬億以上，增幅超過兩成。根據國家審計署披露的信息，去年和今年地方政府債務將進入集中償還期，53%的地方債務將於2013年底前到期。

2013年各省財政預算報告已經顯露出地方債務的擔憂。浙江省的財政預算報告稱，“地方政府性債務進入還貸高峰期，一些市縣財政資金調度的壓力較大。”湖南省的預算草案則直接點出，“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患，財政潛在風險不容忽視。”

社科院財經戰略研究院研究員楊志勇表示，地方債務問題由審計部門發佈而不是財政