博言

從公共巴士服務批給及公共天線服務批給等所衍生的社會關注問題來看，雖然受惠的相關公司享有專營合約的保障，免卻自由市場競爭，但是在長期沒有競爭的環境下，出現的結果是服務不僅沒有改善、服務質素更是每況愈下，而且居民亦難以與專營公司議價，這最終導致的結果是市民以“高價格來換取混亂、劣質的服務”。從現實情況看，還有更嚴重的問題就是專營公司一旦發生如財政、管理等大問題，不能繼續經營，政府便要硬接爛攤子，最終受損的又是全澳市民。足以看得出，現時的公共服務批給制度不能與時迸進，應制訂透明化及陽光化的批給制度，並需檢討及完善有關合約條款，以保證為市民提供穩定、優質的公共服務。

眾所周知，在回歸前，本澳因受制於地方細、市場小的限制，澳葡政府對於需要大量投入的公用事業透過專營合約作批給處理，期望以“高價格來換取穩定、優質的服務”，但隨著澳門社會的發展變化，專營合約已未必適合現時社會的實際需要。僅僅在今年之內，本澳先後發生的多宗涉及專營合約的紛爭就是明證，擾攘多年的“公天”法律訴訟，公天公司被裁定為非法轉播後，為保障市民收看電視，政府要在明年4月專營合約到期前，向專營公司支付380萬元作起動行政費，並每月給予98萬元維護費；提供巴士服務的專營公司之一維澳蓮運因服務不達標、經營不善而申請破產，由於事故牽涉公眾利益和服務，現時政府不得已而接回管理；另外還有電召的士也是虛有其名而無“電召”之實、以及城市清潔服務專營合約的法律訴訟等。未來半年，將有多項專營合約陸續到期，包括：澳門機場各項分專營合約（2013年12月起）、有線電視專營合約（2014年4月）、城市清潔及垃圾收集清運服務合約（2014年4月）、以及以政府接管暫時維持的維澳蓮運（2014年4月）。在此我建議行政當局，充分檢討澳門的公共服務事業，檢討專營合約的利弊問題，提早做好準備工作。既然專營合約已不合時宜，行政當局就要立定決心糾正亂象，借著專營合約期滿的契機，檢討及完善有關合約條款，甚至要考慮按實際情況開放市場、自由競爭，保證為市民提供穩定、優質的公共服務。

有學者認為，澳門回歸後，政府高官在處理某些問題時，有時不知出於什麼標準，總是在有所選擇的有所為，有所不為，類似這個有違社會公益的特許專營權，本來是應該檢討其存在的合理性？授予程式中是否因為缺少必要的社會諮詢，而帶有需要修正的瑕疵？但是，政府面對有線利用政府發放的專營牌照特權，與為市民服務信譽尚可的公天，十幾年矛盾不斷的現象，似乎不懂法律和公益之間尚存在「善良風俗」規則，動輒看誰軟硬，用公帑遮掩矛盾的本質，今次有線和公天事件的再次嚴重爆發，由政府促成並動用公帑逾千萬包底的方案，竟令市民本可免費收看的頻道大大削減，破壞了市民多年來形成的看電視習慣之外，竟然連澳門政府公帑控制的澳廣視部份頻道，亦不能收看。原有的公天頻道由一百幾十個，被限制到約為四十個，銳減三分之二，澳門這種在資訊進步時代的逆天行為，導致出市民接受電視資訊權益嚴重受損的事件，如同家家起火，戶戶受災，而政府在處理中疑似一錯再錯，步步錯的錯誤走向，似乎還在繼續，最終家家之火，戶戶之災，能否彙聚起來燒上高官，變成高官之災，不得而知？但處於維護公益之心，希望在談點問題的基礎上，給政府一個不一定是完全正確，但以「善良風俗」為出發點的最好思路走向。

對於公共批給存在的問題，從有線與共同天線的爭議問題中，可以清晰反映出其中的矛盾與存在的問題，也是值得執政當局反思的問題。例如，前年，澳門有線公司根據收費電視地面服務專營合同，向特區政府發函並提起了以仲裁程式解決雙方之間的爭議請求，要求就澳門特別行政區不履行對承批企業專營權的保障義務，並令其造成大量損失的行為作出仲裁。2011年底，由澳門有線公司和特區政府各自指定的仲裁員以及由雙方共同選定的一名主席組成了仲裁庭。2012年底，仲裁庭裁定被訴人澳門特別行政區因長期不履行專營合同而賠償原訴人2億澳門元。廉署在較早之前的一篇報告中指，電信局處理“澳門有線電視股份有限公司”與“公共天線服務商”問題上，在“合法性監察”和“行政及績效監察”方面，存在九大缺失。特別是沒有適時及準確適用法律手段，處理“公天服務商”涉版權及違法問題，並讓“公天”一直處於違法經營的狀態。令“公天”問題一拖十年，至今仍未 見任何實質性的可行方案，影響特區的形象，負有不可推卸的責任。廉署指出，公權機關的其中一個義務，就是確保各種狀況合法，用合法 手段取締不法的事情。“遺憾的是十年來（處理‘公天’問題）未見任何實質性的措施。”報告更狠批電信局“曖昧及優柔寡斷的政策，在法律層面上等同於因不作 為而容許違法狀況的存在，這亦等同失職。”並指該局在處理投訴及程式流於形式、欠缺內容，未能適時及有效對症下藥；“見步行步”的做法仿如在“迷宮”內不 知何處是出路。廉署認為，上述建議可“基本確保‘公天’未來的經營條件不遜於現狀”，並可節省時間及行政成本。政府可藉此檢討批給合同的內容及將來的發展方向，可以快捷、有效及監控整個電視訊號的傳送市場，確保居民在不遜於現狀的情況下繼續 接收電視訊號。亦可重建政府在電訊市場的管治威信及能力，嚴厲執罰，並可在指定期內徹底消除在公共空間的架空天線及淘汰其他陳舊設備。廉政公署批評管理局從無訂定一個落實計畫或建議的時間表，目前任何一個方案都忽視公天處於一種違法狀態情況。同時，廉署批評電信管理局在處理有線和公天問題上明顯有法不依、執法不嚴，處理方法未能切入中心，以致行政效率欠佳。既從無按現行法律對公天提起行政程式及作出相關行政決定，又從無以專業及法律角度對批給專營合同作出清晰厘定，也無適時啟動修法及立法程式。署方也批評局方處理問題時欠缺敏銳觸覺及未能全面審視問題的嚴重性，沒與其他部門合作引致問題越來越惡化，處理投訴及程式也不符合現代管理要要求。

另外，廉政公署前日公佈《關於「道路集體客運公共服務批給」投訴的調查及分析報告》，揭發交通局在處理現時公共巴士服務上有六種明顯的違法問題，當中包括：一、交通局採用「提供服務合同」致使三間巴士公司在無訂立批給合同的情況下「違法經營」；二、違法訂定免稅事項；三、巴士合同中根本無提及在合同到期或失效的情況下承批公司的資產歸屬問題；四、中途調整收費違反法律，嚴重損害公共利益；五、胡亂引用制度訂立有利於承批方的免責條款；六、合同中不少條款沒有引用適用的法律，導致許多屬強制性的合同條款並無訂于合同內等。廉署指出：「巴士服務新模式」嚴重損害公共利益及造成公帑的不善利用，政府需及時採取三項措施糾正違法的狀況：一、基於公共利益及引用合同的條款，單方解除合同，政府要按合同規定與巴士公司商定賠償協議。二、引用《民法典》條文，將「提供服務合同」轉為「批給合同」，能保留的條款繼續保留，同時按《公共工程及公共服務批給制度的基礎》加入欠缺內容，此須雙方重新協商。三、與巴士公司重新協商，在嚴守批給制度法律前提下訂定新的批給合同。廉政公署的此一調查報告公佈後，引發全社會震驚。因為正如廉政公署調查報告所言，這是回歸以來最嚴重的行政違法案例。維澳蓮運突然宣佈申請破產及特區政府立即接管了其巴士服務的事件。社會各界即時也質疑現時以行政主導為名下由行政當局對公共事業的包攬批給已屢次證明疪漏叢生，並有議員質問政府會否在法制上制訂措施確定凡公共服務的批給，不論是專營還是特許經營，其判給、發牌或費用調整，並建議交由立法會進行審議，讓公共服務更貼近市民的需要。

其實，自20世紀中期以來，政府購買公共服務成為全球公共治理變革的重要內容。所謂“政府購買公共服務”，是指政府向社會上各類提供社會服務的組織公開招標購買社會服務，並根據後者提供服務的數量和品質，按照一定標準進行評估後支付費用。因為企業、社會組織參與公共服務的生產，政府角色也由服務的生產者、提供者轉變為管理者、監督者，從而形成了一種新的公共治理模式。這已經成為世界各國通行的做法。我國各級政府自20世紀末開始也嘗試著向社會組織購買公共服務，但效果不佳，存在諸多困境。在全面深化改革的新形勢下，根據建設服務型政府的要求，積極借鑒國外的成功經驗，進一步推進政府購買公共服務，已然成為政府職能轉變的一大趨勢。政府購買服務起源於西方。在美國，政府購買服務被稱為購買服務合同或者是合同外包。政府購買服務是政府為了履行服務公眾的職責，通過政府財政向各類社會服務機構支付費用，用以購買其以契約方式提供的、由政府鑒定種類和品質的全部或部分公共服務。它是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”的政府公共服務的供給方式。從政府供給方式來講，它要求政府以多元、民主、協作的方式管理公共服務。政府購買公共服務是為了適應新公共服務理論和實踐的要求，進一步轉變政府職能和建設服務型政府，提高公共服務的品質和效益而發展起來的一種利用市場手段提供公共服務的模式。政府購買公共服務需要確立承包主體的競爭性，購買主體的獨立性和購買服務的制度化。可見，政府購買公共服務，既是公共服務供給機制改革的重要內容，也是建設服務型政府的內在要求。美國著名政治學家、行政學家蓋伊•彼得斯指出，為了提高政府的效率、效益和效能，讓政府為公民提供更好的社會服務，要針對傳統的政府治理模式進行不同形式的改革，才能減少政府的成本支出，提高行政效率和社會服務水準。“綠巴”破產事件或公共天線服務事件，正是反映出其中的問題，政府當局在制訂公共合約之際仍缺少對企業的真正約束與處罰機制。

眾所周知，十八屆三中全會提出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建