拉美地區是臺灣當局經營和維繫「邦交」關係的重鎮，台「邦交國」總數的一半以上位居拉美。6月13日，巴拿馬宣佈與中華人民共和國建交，斷絕與臺灣當局官方關係，打破了臺灣與中美洲國家關係的現狀。這是繼2016年12月非洲聖多美及普林西比島與臺灣「斷交」後，蔡英文當局面臨的又一次「邦交」危機。經此，世界上與臺灣保持官方關係的國家數量減少至20個，創歷史新低。中巴建交可謂水到渠成，將為中國發展與中美洲國家的關係創造有利條件，今後臺灣維持在拉美的「邦交」關係將更加困難。

蔡英文「踏實外交」難以為繼

蔡英文執政後,拋棄了馬英九時期以堅持「九二共識」為基礎的「活路外交」政策，在不承認「大陸和臺灣同屬一個中國」前提下，提出「踏實外交」的策略維繫臺灣在國際上的「邦交」版圖和國際參與。其本質上是想繞過兩岸關係謀求拓展臺灣的國際空間。蔡英文為了「固邦」，上臺後安排了兩次外訪，目標都是中美洲和加勒比地區的國家。2016年6月，剛剛上臺的蔡英文就訪問了巴拿馬，參加巴拿馬運河拓寬工程竣工活動，一度聲勢浩大。2017年1月，蔡又訪問尼加拉瓜、洪都拉斯、瓜地馬拉和薩爾瓦多等四國。為了拉住「邦交國」，蔡當局大力推動「經濟外交」，提出「互惠互利」的關係架構，通過醫療、農業、教育等領域的援助鞏固「邦交」關係。蔡當局還一再宣稱中南美洲是美國的「後院」，而美國對中國大陸擴大在拉丁美洲的影響力一直保持戒心，企圖借助美國之手維持「邦交」關係。

在臺灣當局的「邦交」陣營中，巴拿馬和梵蒂岡一直具有代表性。梵蒂岡是臺灣在歐亞大陸唯一的「邦交國」，且具有世界性的宗教影響力。巴拿馬是中美洲重要國家，不僅扼守重要地緣位置，而且經濟實力在拉美屬第一梯隊。在台「邦交國」中，巴拿馬與臺灣的淵源最久遠。巴拿馬早在1910年與滿清政府建交，中華民國成立後繼承邦交關係，1949年以後臺灣當局持續保持與巴拿馬的官方關係。維琪解密曾披露，巴拿馬在馬英九執政時就表露出與中國建交的意願。2016年6月蔡英文訪問巴拿馬期間，總統巴雷拉一度在臉書上使用「China(Taiwan)」來稱呼臺灣。去年9月，巴拿馬連續第三年未在聯合國大會為臺灣發聲。今年4月巴拿馬召回駐台「大使」後一直不宣佈接任人選，即被視為台巴關係不穩的預兆。

巴拿馬與臺灣的「斷交事件」至少說明了三個問題。

第一，蔡當局將對外關係優先於兩岸關係，拒絕承認「九二共識」，根本無法維持臺灣既有的「邦交國」版圖。蔡英文在執政一周年接受媒體採訪時曾稱，「藉由兩次的出訪，我們也和中美洲的邦交國建立更穩固的關係。」巴拿馬「斷交事件」發生後，臺灣輿論指出，「在形勢比人強下，臺灣邦交國的口頭保證，根本經不起考驗。」島內社會普遍擔憂此事可能會在拉丁美洲現存11個「邦交國」中引發骨牌效應，巴拿馬不會是蔡英文任內與臺灣「斷交」的最後一個國家。

第二，大陸在國際上堅定維護一個中國，以「一中原則」處理臺灣對外活動問題。大陸不會接受蔡當局在沒有兩岸政治基礎前提下的「維持現狀」政策。在蔡英文執政前，「九二共識」已成為兩岸關係現狀的一部分，是兩岸「外交休兵」的基礎。蔡執政後不承認「九二共識」、抽空「兩岸同屬一中」，已單方面破壞現狀在先。如此，大陸方面自然不必再繼續排斥與有意和中國建交的國家發展關係。

第三，美國不是蔡當局維繫和擴大國際空間的關鍵。蔡當局在參與世界衛生大會、國際民航組織大會和國際刑警組織等一系列擴大台國際空間的問題上寄望於美國的支持，在維持「邦交」關係上也極力遊說美國發揮影響力。但國際政治中的現實利益和國際組織的機制規則，使得美國難以成為蔡當局「維持現狀」政策的真正依靠。特朗普政權戰略內顧,陷入國內政治紛爭自顧不暇，更使美國難以時時刻刻關照到臺灣。長期以來，巴拿馬一直維繫與臺灣的「邦交」關係，各種分析推測其背後都有美國的影子。臺灣有人士指出，蔡當局的確尋求美國從中阻止巴拿馬與中國大陸改善關係。這次美國或沒有介入，或介入後無效。不管怎樣，選擇與誰建交是巴拿馬的主權事務，美國沒有理由反對。蔡當局將事件的焦點引向中國大陸「片面改變台海現狀」和「衝擊兩岸穩定現狀」，但美國務院僅表示敦促兩岸展開有效對話，反對任何一方片面改變現狀，避免升高緊張或破壞穩定的舉動，並沒有展現出直接力挺臺灣的姿態。巴拿馬「斷交事件」再次告誡臺灣社會，「聯美抗中」路線是走不通的。

台「邦交」關係潛在危機增大

蔡英文執政僅一年，遭遇兩次「斷交」危機，顯示其所謂的「踏實外交」政策根本無法維持臺灣對外關係現狀。在陳水扁時期，臺灣當局極力推動「烽火外交」和「金錢外交」，雖新增3個「邦交國」，但丟掉了9個，總數減少至23個。如今大陸實力已不可同日而語，臺灣在與大陸「競逐邦交國」上處於絕對劣勢，蔡當局與「邦交國」關係的潛在危機增大。

當前，臺灣20個「邦交國」分佈在歐洲1個、非洲2個、南太平洋地區6個、中南美洲11個。其中，中南美洲是臺灣最大的「邦交」陣地，包括巴拉圭、瓜地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯、海地、多明尼加、尼加拉瓜，聖盧西亞、聖基茨和尼維斯、聖文森特和格林納丁斯群島St.Vincent、伯利茲。臺灣當局一向將與「邦交國」的高層互訪態勢、「邦交國」在世界衛生大會及聯合國大會上對涉台提案的態度、雙邊合作計畫的執行狀況等作為觀測「邦交」關係的重要指標。今年5月蔡當局在謀求參與世衛大會失敗後，鼓動11個「邦交國」向世衛組織提出「臺灣參與世界衛生大會」議案，但是包括瓜地馬拉、薩爾瓦多、聖盧西亞、洪都拉斯、海地等大多數中美洲和加勒比國家均未參與。尼加拉瓜雖參與連署，但與臺灣可能「斷交」的傳言不斷。近些年，大陸在尼加拉瓜的經濟影響力持續上升，台當局擔憂傳言成真。前「美國在台協會」臺北辦事處處長包道格則直言，「聖盧西亞可能是下一個與臺灣斷交的國家」。巴拿馬與臺灣「斷交事件」發生後，台涉外部門評估仍有兩個「邦交國」關係處於不穩定的黃燈狀態。此次巴拿馬在宣佈與中國建交前40分鐘才通知臺灣方面，顯示台「邦交國」為了在兩岸之間漁利，往往對臺灣隱藏其真實的政策考量，這已構成蔡當局管理與「邦交國」關係的重大障礙。

儘管蔡當局最重視中南美洲「邦交」板塊，但近年來「邦交國」對臺灣埋怨增多，普遍認為蔡當局「重視新南向、忽視邦交國」。中南美洲的「邦交國」尤其主張臺灣應投入更多資源提升在中美洲的經貿投資，促進「邦交國」經濟發展和社會就業。蔡英文執政後雖支援臺灣企業赴中南美洲擴大投資，但「雷聲大、雨點小」，實際效果並不顯著。比如，巴拿馬是臺灣加入世貿組織以後第一個與臺灣簽署FTA(自由貿易協定)的「邦交國」。2016年台巴雙邊貿易額僅1.6億美元，其中巴拿馬對臺灣貿易逆差逾1億美元。巴拿馬在臺灣的貿易夥伴中排名第72位，占臺灣整體對外貿易的比重僅0.031%。據臺灣「經濟部」投審會的統計，截至今年2月臺灣對巴拿馬投資額累計僅約16.6億美元。相較而言，近些年中國大陸與巴拿馬雙邊貿易額雖有所下降，但2016年仍有65億美元，巴拿馬是中國大陸在拉美地區第八大貿易夥伴和第五大出口目的國。今年6月，山東嵐橋集團收購並投資建設的巴拿馬科隆港集裝箱港口項目開工，建成後將成為拉美地區的最大港口。大陸和臺灣對巴拿馬經濟影響力的差距由此可見一斑。

蔡當局由於不承認「九二共識」，甚至可能在兩岸政策上倒退，其未來收到的「外交」警訊將會更多。在兩岸實力懸殊不斷拉大的情況下，臺灣丟掉「邦交國」後恐將不可逆，再想「複交」將異常困難。特別是在中美洲和加勒比地區，台「邦交國」聚集且相互影響，若巴拿馬「斷交事件」引發示範效應，蔡當局想要整體「護盤」難度將更大。

中國大陸與中美洲合作將進一步擴大

長期以來，中國大陸與中美洲地區的關係受到政治因素的牽絆。不僅臺灣當局曾利用中美洲「邦交國」推行「台獨外交」、挑釁國際社會「一中框架」，影響中國大陸與中美洲有關國家的關係;而且，中國大陸與部分中美洲國家缺乏正式的外交關係也阻礙了雙方經貿交流合作，特別是限制了中資企業前往中美洲投資興業的意願。中巴建交開闢了一個新的局面，這是巴拿馬的正確選擇，完全符合巴拿馬的國家利益。

其一，「一個中國原則」已是國際社會共識，成為國際關係基本準則的重要內容，也是任何國家同中國發展友好關係、開展互利合作的重要前提。全世界170多個國家與中國建交，承認世界上只有一個中國，中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，臺灣是中國的一部分。它們在建交基礎上與中國發展和平友好關係，追求互利雙贏的國家利益。巴拿馬承認「一中原則」，追隨國際社會的普遍共識，完全符合世界發展的潮流。此次，中巴建交公報特別聲明「臺灣是中國領土不可分割的一部分」，是對國際「一中原則」的宣示和強化。

其二，中巴建交能給巴拿馬帶來更多實實在在的利益。巴拿馬運河是連接太平洋和大西洋的重要航道，中國是僅次於美國的巴拿馬運河第二大用戶，是巴拿馬科隆自貿區最大的貿易夥伴，與中國合作對巴拿馬的經濟發展越來越重要。巴拿馬總統巴雷拉表示，與中國建交是「我們國家正確的選擇」。巴拿馬高層也稱，中巴建交是「巴拿馬1977年與美國簽署《巴拿馬運河條約》以來最重大的外交舉措」。

中國大陸與巴拿馬早在1996年就互設商務代表處推動雙邊經貿合作，但雙方合作一直受到政治關係滯後的限制。建交後，雙方經貿、投資和人員往來將獲得更有力的保障，貿易、投資、海事、旅遊和文教將成為合作的重要領域，雙方可進一步探討洽簽自由貿易協定和投資保護協定。中國的資本和企業加大對巴拿馬的投資，將促進巴拿馬經濟社會發展和就業增長，有利於巴拿馬打造全球物流中心的發展戰略。巴拿馬也將獲得參與「一帶一路」建設的機會。2015年中拉論壇首屆部長級會議通過《中國與拉美和加勒比國家合作規劃 2015～2019》，《規劃》確定中國與拉美和加勒比國家將加強基礎設施和交通運輸合作，巴拿馬亦可從中獲益。中國以巴拿馬為經營支點，有望進一步擴大與中美洲地區的經濟聯繫和社會交流，中巴雙方合作取得的進展將會在中美洲地區產生示範效應。中拉合作已進入加速發展期，這將進一步壓縮蔡當局利用既有「邦交國」推動「柔性台獨外交」的空間。

（汪曙申／文）