當的十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》提出：「增強『三定』規定嚴肅和權威性，完善黨政部門機構設置、職能配置、人員編制規定。」這裡的「三定」規定，指的是職能、定機構、定編制。「三定」制度是機構改革精神的集中體現，也是部門運行和依法履職的基本依據。制定「三定」規定是機構改革實施工作的中心環節。實際上，自1998年以來的歷次黨政機構改革，都強調通過制訂「三定」規定來實現機構改革的目標。那麼，「三定」規定是如何形成的，又是如何發展的呢？

一、1982年的黨政機構改革是「三定」制度的開端

黨政機關的職能，從總體上來說是比較穩定的。但是，各機構的職能並不是一成不變的，隨著經濟、政治、文化、社會的發展，黨和國家工作重點的轉移，各機構管理物件、環境、條件等因素的變化，機構的職能必須不斷調整變化。這就是每過5~10年就要進行一次機構改革的原因，職能要隨著黨的中心工作的轉移來變化。

20世紀50年代中期，國家為規範部門的職能履行，曾制定過十幾個部、委、局的《組織簡則》，後來由於歷史原因，《組織簡則》運行一段時間後即不再實行。改革開放以來，黨政機構改革圍繞適應發展社會主義市場經濟的需要，重塑政府體制，並對其進行根本性的改造。1982年的黨政機構改革主要側重精簡機構，並在精簡的過程中探索出以職責來確定機構和編制的經驗，成為「三定」制度形成的開端。

1982年3月，國務院在向全國人大所作的《關於國務院機構改革問題的報告》中，明確提出機構改革「必須首先明確各部門及其所屬機構的任務和職責範圍」，「每個機構，每個人，負什麼責，辦什麼事，都要有個章程」。在這次國務院機構改革中，一條重要的經驗就是，改革首先從「討論機構的職責範圍入手」，並且在機構精簡之後，還要進一步深入研究各部門上下左右之間的工作關係，如國務院各部、委之間的關係，國務院各部、委同各省、市、自治區政府及其所屬廳、局之間的關係，然後「訂出切實可行的規章制度」。在這次機構改革中，中共中央直屬機關與國務院同時進行機構改革，並採用了相同的方式進行，即經過「定任務、定機構、定編制」實行改革，所有機關的工作人員都要在這樣「三定」的基礎上，普遍建立崗位責任制，提高工作效率，提高工作品質。

這次機構改革實際上成為「三定」制度的最早雛形。當時的「定任務」主要強調各部門及其所屬機構的任務和職責範圍，在後來的改革中逐漸演變為機構的「職能」。

二、1988年機構改革第一次正式提出制訂「三定」方案

1988年國務院機構改革，在方法步驟上第一次正式提出各部門要制訂定職能、定機構、定人員編制的「三定」方案，這在以往歷次機構改革中是沒有過的。

制訂「三定」方案，最主要的原因是這次機構改革首次提出轉變職能的要求。1986年，經國務院批准，在全國16個中等城市進行機構改革試點。與以往歷次機構改革的根本區別之處，就是這次機構改革並沒有在撤並機構、精簡人員和權力分配上做文章，而是立足搞活企業，轉變政府識能，解決長期以來形成的政府部門對企業管得過多、統得過死的老大難司題。在中等城市機構改革試點的基礎上，中央機構改革小組吸收改革試點經驗，借鑒國外行政體制做法，提出我國黨政改革的基本思路，得到中央的肯定。這一思路很重要的一條共識就是：機構改革必先定職能，再定機構和編制。

為避免走過去「精簡一膨脹一再精簡一再膨脹」的老路，黨的十三大提出，這次機構改革必須抓住轉變政府職能這個關鍵，按照經濟體制改革和政企分開的要求，合併裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構。通過「三定」，推動政府各部門、持別是經濟管理部門，由微觀管理轉向宏觀管理，由直接管理轉向間接管理，由部門管理轉向全行業管理，由「管」字當頭轉向監督和服務，由機關辦社會轉向機關後勤服務工作社會化。在這次改革中，各部門按新確定的職能設置機構，確定人員編制，不搞機構的簡單合並和按比例裁減人員。

這次「三定」的具體步驟是，對於新組建的部委，先組成籌備組，並由籌備組研究「三定」籌備組與國務院機構改革辦公室多次對話，反復修改，最後由國務院總理辦公會議逐個進行審定；其他部門的「三定」工作，在主要負責人的主持下，組織專門的工作班子，研究本部門的「三定」方案，經各部門與國務院機構改革辦公室多次對話和修改，最後由總理辦公會議或國家機構編制委員會會議逐個進行審定。「三定」方案審定完畢後，各部門按「三定」方案轉入正常運轉。通過這次「三定」，落實各部門的職能轉變，解決部門之間的職能交叉重複問題，合理調整內設機構，重新審定人員編制，完善運行機制和辦事規則。這不僅有利於機構改革任務的完成，也為後面的管理工作打下良好基礎，是一項具有中國特色的機構改革創造。

此外，在這次改革中，對於各部門之間交叉重複的職能，經過反復協商，最後交由總理辦公會議或國家編委會議討論裁定，有的在「三定」方案中明確分工，有的則專門印發了職責分工的協調意見。以宏觀經濟管理為例，國家計委、財政部、人民銀行三家機構都有相應職能。為理順管理職責，國家機構編制委員會在三家機構所提意見的基礎上，於1988年9月1曰印發（國家計委、財政部、人民銀行在宏觀經濟管理方面的分工意見〉，對經濟運行中計畫工作，外債管理、外匯儲備和非貿易外匯管理，金融市場管理等方面對三方進行了明確分工，使相應職能進一步具體化、可操作化。

1993年國務院印發的〈國家公務員制度實施方案〉，對「三定」制度進行了更為詳細的規定。〈方案〉提出，實施國家公務員制度，第一，在確定「三定」方案的基礎上，合理設置職位，將機關的職能分解落實到各個職位，明確各職位的職責任務和任職條件，制定職位說明書。第二，根據職位的任職條件，選擇配備人員；按照規定的標準和程式，確定國家公務員的職務和級別，完成向國家公務員的過渡。第三，根據單位實際，實施國家公務員各項具體制度。這使得「三定」制度在實際運行中更具有可操作性、規範性。

「三定」規定制度為落實國務院機構改革方案做出突出貢獻。從1988年開始，歷次機構改革都是以制定實施「三定」作為落實機構改革方案的具體方式和中心任務。通過制定實施「三定」規定，機構改革方案確定的總體目標、基本原則、主要任務得到很好落實。

三、1998年的機構改革將「三定」方案改為「三定」規定

1998年，為滿足部門「三定」正式性、權威性、強制性等剛性要求，國務院機構改革時將「三定」方案改為「三定」規定，並在各部門「三定」的基礎上，進行部門組織立法，明確工作職能，完善工作秩序。這說明，「三定」規定不僅是具有法律效力的規範性檔，而且是機構改革的中心環節。

二十多年來，伴隨著經濟社會的進一步發展，「三定」制度也不斷發展完善，是我們觀察、分析改革方向的重要標誌。

一方面，各部門之間多年遭遇詬病的「九龍治水」頑症在「三定」中得以破題。如在2008年的機構改革中，以水資源的保護和污染防治為例，環境保護部對水環境品質和水污染防治負責，水利部對水資源保護負責。兩部門還建立部際協商機制，定期通報水污染防治與水資源保護相關情況，協商解決有關重大問題。此夕卜，水環境資訊明確由環境保護部發佈，水利部發佈水文水資源資訊中涉及水環境品質的內容應與環境保護部協商一致。通過類似的「三定」規定，部委之間釐清了交叉職能，明確了權責關係。

另一方面，為強化「三定」規定執行力度，加強政府績效管理，探索建立了「三定」規定評估制度。2008年「三定」工作完成後，中央編辦對國務院部門「三定」規定執行情況進行了評估。評估的內容包括落實「三定」規定的具體措施，是否按照「三定」規定履行職責，內部分工是否順暢，內設機構是否符合「三定」規定，有無違反「三定」規定以及對進一步完善「三定」規定和深化改革的意見建議等。「三定」評估工作是機構編制工作的重要創新，是檢驗國務院機構改革精神和要求落實情況、鞏固改革成果的重要舉措。

「三定」制度三十年來發展演變的實踐證明，它為落實黨政機構改革方案做出突出貢獻。制定「三定」規定是機構改革實施工作的中心環節，是必須緊緊抓住的「牛鼻子」。儘管「三定」制度在實施中還存在一些不足，但隨著機構改革和管理體制的不斷深化，這一具有中國特色的制度也必將不斷完善和發展，並在機構改革實踐中越來越發揮應有的作用。

（王光鑫／文）