第五任行政長官賀一誠曾表示，博彩業為澳門經濟支柱之一，短期內未有任何產業可取代其為澳門帶來收益，然而多個賭牌將於2022年重新競投，社會對此熱切關注。賀一誠表示，上任後會繼續落實有關《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的修改與賭牌續期的問題，強調會完善相關法律，逐步有序地處理好賭牌的存續情況，確保不會產生混亂。賀一誠認為任何工作都應該由法律作依據，如果缺乏法律，只用行政手段監管，肯定會有不同的問題產生，認同首要工作先修改相關的法律。由此可見，這位長期在立法部門任職（包括全國人大常委會和澳門立法會）的新特首，對依法行政的作用深諳其道。

修改「博彩法」勢在必行

博彩之所以對澳門如此重要，原因之一在於特區政府的錢絕大多數取自賭場的牌桌。

澳門是個低稅率城市，實行避稅港政策，稅種少，稅負輕，長期以來都是亞洲稅負最輕的地區。比如，其公司所得稅和個人所得稅均為15%，遠遠低於祖國內地的33%和45%。同時，澳門又是一座高福利城市。2007年，澳門開始推行由幼稚園到高中的15年義務教育。對合資格的澳門居民開設公積金個人帳戶，並向每個帳戶注入10000元啟動金。此外，澳門的免費醫療網路覆蓋亦達世界先進水準。自2008年起，特區政府開始向居民發放現金紅包，近日，特首崔世安甚至表示2015年每個現金紅包將超過10000澳元（約合50554元人民幣）。

為了保障快速增長的民生支出，多年來澳門的政府公共支出也以年均兩位數遞增。於是，博彩自然成了納稅大戶。

目前，澳門博彩稅率高達35%，加上其他費用，每年中國內地、香港、東南亞的賭客們帶來的收益中近40%都流入特區政府的口袋。最近幾年，博彩稅費占政府財政收入高達約80%！

不僅如此，除了源源不斷的大筆熱錢，博彩業還為澳門居民帶來了充足的就業崗位。目前直接受雇於博彩業的就有近10萬人，也就是說，這座城市有近六分之一的人口依靠博彩業吃飯。澳門多年來保持充分就業，正是因為博彩業的高速發展。可以說，博彩業給澳門人帶來了更多的工作機會，更好的教育、醫療和社會福利。

澳門三主三副共六個賭牌將於2020至2022年陸續到期，特區政府已將2020年到期的兩個賭牌先行續約至2022年，再一起重新競投。特區政府是偏向維持現今格局、還是重新「洗牌」、又或是透過修法把「三副」變成「三正」？由於涉及龐大經濟利益，近年備受各方高度關注。政府只是表示，對博彩業健康發展的部署開展大量研究，包括法律法規等，政府將因應市場和國際競爭的嚴峻性等因素，審慎研判未來重新競投賭牌的方案，當所有合同屆滿時，政府會進行國際開標，並必須透過法律訂定。

重新競投賭牌，無論從澳門哪個方面去看都是舉足輕重，也勢將影響澳門未來十多二十年的社會和經濟發展。因此，要全面考慮更方面的問題。澳門博彩業的開放發展除了振興經濟以外，背後更深層的意義是其展示了「一國兩制」的成功從而樹立典範。內地的「自由行」政策是澳門旅遊業發展重要的驅動器，澳門經濟能夠在短短數年間從低潮期復甦並且連續數年獲得雙位數的增長，「自由行」政策的確是發揮了其刺激澳門旅遊業和相關行業的作用。但是，隨旅遊業中以博彩業一業獨大的失衡現象越來越嚴重，近年來，中央政府對澳門發展博彩旅遊業的態度明顯有所轉變。由於前來賭博的主要是內地遊客，澳門可以得到博彩業的正面效益而將其負面效益大部分轉移到外部去，而博彩業的負外部效應轉移到了內地身上，這是由於澳門的客源主要來自中國內地，而且大量資金從此途徑向外流，引發官員出境豪賭和貪汙等爭論。因此，只靠博彩業不發展多元化產業是無法得到中央認許的。

修改「博彩法」助澳穩定發展

澳門旅遊業已步入發展瓶頸，每年 3,000 萬人次、平均逗留時間為 1.2 日及平均消費 1,701 元的旅客，正挑戰著澳門旅遊業的承載能力。同時，過分集中於博彩旅遊的單一旅遊產品現況，對遠程市場的旅客吸引力不足，形成 以大中華短程旅客為主的客源結構，都逐漸削弱澳門旅遊業的競爭優勢。

從澳門本地市場演變的角度看，博彩開放後的十年，經歷了三個階段：第一階段為2003–2008年，經濟高速發展，市場空間迅速擴大，各行業及眾企業基本上都能從做大的蛋糕中分得一塊，可謂是大家都比較滿意的「得益」階段。第二階段為2009–2011年，國際金融危機帶來的經濟減速，本土高增長帶來的物價高漲和成本上升，以及外資企業的逐漸擴張，使得各種矛盾開始凸顯。2012年開始進入了第三個階段，即激烈的市場空間爭奪的階段。

蓬勃的博彩娛樂業，讓澳門獲得「東方蒙地卡羅」的美譽，但同時樹立了「澳門=博彩」或是「到澳門旅遊=到澳門賭錢」的負面形象，壓抑了其他旅遊元素的發展。

從經濟學的角度看，博彩業是一個沒有清晰的供求平衡點、純粹的由供給創造需求型產業。缺乏需求制約與行業自製力的博彩業本身存在無限擴張的內在衝動。但是博彩業的發展需要土地、人力及各類資源，而一個經濟體的空間及其所有資源要素是有邊界的。博彩業無限擴張的內在衝動與澳門資源的有限性之間的矛盾，是近年來澳門經濟超負荷運轉的根源。這最終導致了澳門發展成本的劇增、總體經濟失衡、增長難以為繼的後果。

澳門博彩業的迅猛發展，已經空前地增加了澳門的社會成本，例如貧富差距擴大、人口擁擠、環境污染、病態賭徒增多、中學生輟學率升高，社會風氣變壞，以及澳門的國際形象受損等等。如果長此以往，必然引致澳門市民階層結構的分化和重組，甚至還可能產生劇烈的社會震盪。

大多學者的意見認為，無論是維持目前「三正三副」賭牌格局，還是把賭牌變成六個，以至增至七個、八個，理論上都可以，但特區政府一定先行修法。澳門要穩定發展，必須依法施政，修改「博彩法」正是到達到博彩產業有序、穩定發展的目標。而修改「博彩法」必然涉及利益調整，一旦三個「副牌」日後被定性為「非法」而遭叫停，三個「副牌」市值合共七千多億元，一眾小股民投資者將損失慘重，就連澳門政府亦有可能遭有關公司追討投資損失。維持平衡局面不容易，同樣，打破平衡局面亦很艱難，這要看政府的管治能力能否駕馭、亦要看政府與六大博企的博弈能力有多強。

修改「博彩法」撥亂反正

據報導，賀一誠在赴京接受任命後認為，修改「博彩法」會經過公眾諮詢、立法會討論和審議，相信修改後很多現存的問題都能迎刃而解，「發多少個牌，發唔發副牌」這些問題全部會在法律中寫清楚，有法可依解決問題。又稱未來會保留二十年來博彩業發展好的方面，不好的方面會坦誠提出研究，堵塞漏洞。至於「三正三副」的賭牌現狀會否改變，賀一誠稱要視乎博彩法修改後的規定，但現行「博彩法」規定只有三個賭牌，並無「加三」的規定，因此未來會尊重歷史，完善相關法律，聽取社會意見，訂明賭牌的牌照數量，逐步解決歷史遺留的問題。相信按法律行事不會產生混亂情況。

因此，賭牌數量是修改「博彩法」首要解決的問題。其實澳門賭權於○二年開放，中央政府只「默許」發三個賭牌，澳門政府卻利用行政措施容許賭牌轉批給一次，演變成現時的「三主三副」共六個牌，甚至有以「借牌」形式經營的「衞星賭場」愈做愈大，儼如有半個賭牌，令澳門現時的賭牌出現六個半的局面。翻查相關法例，發現條文清楚列明「經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個」，而當年立法會討論的會議紀錄，亦只列明「議員對最多不超過三個牌照基本上沒有異議」。但現時不但是「三主三副」的六牌局面，其他的「借牌」、「合資」、「控股」、「入股」等形式經營的「衛星賭場」酒店達到30多家，可以說遍佈全澳，這種情況有違當年的立法原意，並且問題多多。

博彩業可以說是澳門最重要的經濟命脈，若政府不理不睬，放任其野蠻生長，又不在賭牌競投上及早對博企作出約束，那麼無異於是降低了政府乃至澳門社會的議價能力，不利於博彩業的健康發展，亦絕不利於澳門的福祉。

從總體上看，當年澳門特區政府與三家博彩公司訂立的博彩經營批給合同是詳細周密的，但在某些方面還需進一步完善。

一是賭牌合法性問題。澳門政府在發給賭牌時發給同一個專營公司容許該專營公司發展多項目，包括只有娛樂場的項目，而且沒有嚴謹規定不同項目的發展時間，像金沙娛樂場基本上沒有其他休閒配套，其開業首年（2004年）便憑賭場生意賺了19億美元。另外，特區政府也沒有做好對賭牌和賭場營運者的控制。其中最令人質疑的是賭牌數目竟由3變6，如永利在未開業便轉賣賭牌賺9億美元。對於賭牌由3變6的法律根據，特別政府方面的法律依據，學者認為這縱然合法，也極不合理。因為當初賭牌的評選是經過一個很嚴格的程式，評選委員會對競投經營財團在多方面進行評分，如博彩經驗、旅遊、會展等多個組合項目，現在6家公司所持有的經營標準是否真的與多元化發展的路向相符，政府方面也需要系統的研究。

二是賭場設施歸公存在問題。按照原來賭牌法律規定，是賭場在牌照期滿後需歸還政府，一如其他專營合同，博企經營的所有賭場及其所有設備用品，在專營期滿後須無條件歸還特區政府。目前所有博彩合同均要求六家博企將旗下所有賭場作獨立單位登記，以便牌照期滿後歸還政府。舊葡京娛樂場便在2001年年底合同到期後已歸還政府，現在只是由政府租用給澳博經營。故理論上，若現有賭牌經營者未能投得新賭牌，政府可將其賭場交予其他投得賭牌經營者經營，但從實際角度，這是近乎不可能的操作。

三是批給合同對承批人作了很多承諾性規定，但對這些承諾的執行，合同上並沒有寫明，政府也沒有具體的監督措施，這樣承批人對原來承諾的嚴格兌現，其能否實現和實現的程度就處於無人監管的狀態，政府應對此加強督促和監管。又如，儘管合同中有「禁止作出限制競爭的行為」之規定，但條文略顯簡陋，而且缺乏罰則性規定。

四是如何加強對娛樂場的監管，消除博彩業帶來的負面社會影響，沒有完善的法律規範。

特區政府曾表示，澳門並非朝著單純的博彩中心方向發展，博彩稅收的增加更非施政的惟一目標。博彩業只是澳門綜合旅遊的一個組成部分，特區政府宜採取更多有效而恰當的引導鼓勵措施，盡力推動博彩業和其他行業在良性互動中共同發展。這是對澳門博彩業的理性定位，也是澳門博彩業未來發展的目標和方向。