中國政府新一輪機構改革中成立的退役軍人事務部又添新人，3月27日，原陸軍81集團軍政委方永祥少將出任退役軍人事務部副部長，這是除國防部以外的，由現役軍職少將出任國務院另一組成部門的重要高官，在中共歷史上很罕見。

此前半月的第十三届全國人大會議上，國務院提請審議機構改革方案議案，將民政部的退役軍人安置職責，人社部的軍官專業安置職責，以及中央軍委政治工作部、後勤保障部有關職責整合，組建退役軍人事務部。首任部長由原國土資源部副部長孫紹騁擔任，孫曾有28年的民政部工作經歷，其間負責中共復轉軍人優撫安置工作多年，富有經驗。

「組建退役軍人事務部，是落實『讓軍人成為全社會尊崇的職業』的又一實際舉措。」全國政協委員、國防大學聯合勤務學院聯勤管理系主任郝萬祿此前接受媒體採訪時表示。中共領導人習近平曾公開指示，「軍人是最可愛的人，讓軍人受到尊崇是最基本的。必須做好退役軍人管理保障工作。該保障的要保障好，該落實的政策必須落實，不能讓英雄流血又流淚。」

去年十九大報告中，「組建退役軍人管理保障機構，維護軍人軍屬合法權益」被正式寫人。退役軍人事務部的組建被稱為開啓了中國退役軍人管理發展的新時代。中共建政至今已有近5700多萬退役軍人，其社會保障問題由中央和地方各個機構負責，這種盤根錯節的社保體系，早已不能適應快速變化的國防經濟形勢需要。

內地一位從事退役軍人安置工作多年的官員透露，早在十多年前，北京曾組織一衆官員赴美考察退役軍人保障體系，去者為之噴嘖稱贊，考察回來後曾撰寫報告給中央，欲在國內建立相對應的退役軍人管理部門，但打上去的報告未有回音。

軍地錯綜複雜的利益關係，經年累積的各類涉軍問題，使得每涉及此間，內地官員往往諱莫如深。「這次中央成立正部級的新單位，試圖把這麽多年來各省區市反映的問題一攬子解決掉，我覺得習總書記的決心下得還是很大的。」上述官員表示。

「一個文件簽轉要一月」

新組建的退役軍人事務部成為本輪國務院改革的一大亮點，在壓減合並其他部委的同時，一個專司退役軍人管理和保障事務的正部級單位橫空出世，其重要性和顯著性，不言而喻。

軍內消息人士稱，組建專門負責退役軍人機構其實屬軍改的一部分，中共高層早已有決斷，但因為涉及新設行政機關，需要通過全國人大審定，故延後至今。隨著軍隊改革大局已定，有關設立退役軍人事務部的構想，順理成章地提上議事日程。

在前年的中央軍委改革工作會議上，習近平曾明確强調：「要在國家層面加强對退役軍人管理保障工作的組織領導，健全服務保障體系和相關政策制度；中央國家機關、地方各級黨委和政府要强化大局觀念，把支持深化國防和軍隊改革當作分內的事」。

為落實習近平的指示精神，中共深改組和全國人大常委會商研決定在國家民政部現有三個相關司局和國家人力社會保障部的兩個相關司局為基礎，組建國家退役軍人事務部，為國務院新組成單位。

這個新成立的國家部門的主要工作，就是負責退役軍人的安置管理，主管所有軍官、士兵退出現役（包括離退休、計劃安置、自謀職業等）的所有事宜，解決既往退役軍人管理「政出多頭」、軍隊、民政、社會保障各管一部分的做法。

以往內地對退役軍人管理服務機構分散，效率低下。接受《鳳凰周刊》記者采訪的內地某民政部門退役軍人安置處退職官員稱，原來對軍隊退役軍人，師團幹部的安置由黨的組織部門來管理，團以下幹部由人事局接管，12年任期服役的士官安置工作由民政負責，而服役2年和不滿10年的士兵也是民政部門在管理；地方對應的軍隊幹部管理部門是政治部，士兵是軍務部門，軍隊職工是後勤部門，名堂很多。

「過去簽署一個軍隊安置的政策文件，要在多個部門之間流轉很長時間，短則半月，長則月餘。在實際工作中，因為政出多門，很多問題難以解決。」該官員表示。如曾經頗頭疼的傷病殘軍人安置計劃問題，以往都是軍方單方決定，地方消極被動應對——有的拒絕接收，有的即使接收也不妥善安置，其後果之一是：各種時期的大量傷病殘軍人長期滯留部隊，不願回歸地方。

因此一些傷殘軍人雖然按政策該復員回地方了，但他們都不想走，滯留軍中。因為他們擔心轉交地方後，住房、醫療各類社會福利救助跟不上。傷病殘軍人滯留軍隊，不肯回地方，一度牽涉軍隊精力和財力，成為困惑軍地的大難題。

軍改後，四總部裁撤，軍人轉業、復員或退役集中在一個部門，相關軍隊的問題開始理順，地方軍轉安置體系隨之也需適應。成立退役軍人事務部後，退役軍人的優撫安置和養老醫保等諸多問題可以在一個部門協調解決，極大提高辦事效率，同時有利於協調相關部委局辦。

北京消息人士透露，根據設計方案，已成立的退役軍人事務部，除了將民政部、人社部以及地方武裝部的相關機構納人，同時，預計軍隊系統現有幹休所、療養院、榮軍院等類似機構，以後也一律脫離現役，歸人該部門統一管理。

借鑒國外退役安置政策

上述消息人士稱，中共擬設置退役軍人事務部，是因應軍隊職業化和國防改革實際需要，以及參照先進國家特別是美國的經驗而為的。

在美國國務院有退伍軍人事務部，是規模僅次於國防部的第二大內閣部門，擁有近33萬雇員，57個地方辦事機構。該部門在官方網站上，用「照顧英勇作戰的志士及其家屬」概括其使命，與美國退伍軍人協會、海外戰爭退役軍人協會等民間機構一起.共同為退役軍人服務。

據美國人口普查局最新的資料顯示，美國有1880萬的退伍軍人，而美退役軍人事務部每年服務的退伍老兵超900萬人，為退役軍人服務的醫療設施由1065個門診診所和170個醫療中心提供。特朗普總統要求在2018年的預算中為退伍軍人事務部提供1865億美元的資金支持。而在2003年該部預算才近600億美元。其中，250億美元用於醫療服務；330億美元用於福利補貼；1.32億美元用於國家公墓；5億美元用於設施建設維護；3.2億美元用於行政開支。

美國的退役軍人保障體系的巨大投人可堪是各國的標杆，令人仰視。目前內地難以望其項背，中共軍隊退役軍人安置工作，涉及軍隊和地方多個部門和機構，每年都有幾十萬軍人退役。本輪軍改中，更有30萬軍隊人員退出現役，加上本世紀以來的數輪軍改，近20年以來，需要安置的退役軍人數量大為增加，退役軍人的就業安置越來越困難。

為緩解地方安段難，內地對一些高職級軍官的去向，有相應的規定，凡是中級職稱服役30年滿50歲的技術軍官可直接退休，髙級職稱可以申潰提前退休。基層部隊團級45歲，師級55歲，後勤部門團級50歲可以退休。凡是服役期滿18年的現役軍人可選擇自主擇業，每月部隊會發放工資，醫保移交地方。

而對大多數軍官和服役年滿12年的士官仍采取安劃安置政策，這些軍人退役後，同家給予指令性安置，但因為中西部內陸地區和沿海經濟發展水平不一，各地執行的標準不同，轉業安置政策待遇也不一樣。如福建對營以下退役軍官一般只能入事業編，而同樣在華東區的江蘇、浙江等省份則沒有此規定，營級幹部也能轉業進入公務員序列。

對三、四期士官安置更是差强人意，很多家在農村、「沒有門路」的老兵退役後被分配到經濟效益不好的企業單位，有的地方民政部門敷衍塞責，或一推了之，或暗示以貨幣買斷式來解決問題。

龐大的退役軍人數量，政府面臨軍人服務保障的重大壓力。「這十幾年是安置改革搞得最為痛苦的時期。」有退職民政官員感嘆，可資借鑒的是西方國家高福利為主的多項退役安置政策。「實際上，美國的退伍軍人事務部並不負責安置，主要負責向他們發放包括傷殘補償金、養老金及稅收優惠在內的津貼補助，為他們建立專門的醫療保障系統，資助他們接受再教育和職業培訓，甚至為他們準備了國家公墓系統中的安葬地點。」

中國的退役軍人事務部職責與美國顯然有很大區別。國防大學聯合勤務學院聯勤管理系主任郝萬祿在接受媒體采訪時稱，從管理保障來看，今後要實現轉業安置保障為主向退役安置保障為主轉變、由國家「大包」向主要負責基本生活待遇和提高就業能力轉變等「4個轉變」，從根本上解決政府的「無限責任」問題，國家不能「大包大攬」。

轉變退役軍人管理制度

郝萬祿發在軍方官媒上的這番托底分析，很快引來反彈，隨即這篇訪談被删除。

有分析人士稱，退役軍人安置政策的走向是個異常敏感的話題。內地長期奉行的是中央與地方、國家與群眾共同分擔，實物補貼與政治榮譽並重的榮軍政策，計劃經濟時代該體系輕物質，重精神；輕系統保障，重社會消化。

內地現存的多項退役優撫撫恤政策，多脫胎於上世紀50年代初，在建政初期，政府相繼頒發了《革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例》、《革命殘廢軍人優待撫恤暫行條例》和《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》等5個暫行條例。

此後歷經三十年的和平時期，基本不變。對戰爭中犧牲的軍人，政府給其家屬的撫恤以發一次性撫恤糧的方式進行。從1955年開始，原先增發的糧食撫恤改為增發撫恤金。1979年對越自衛反擊戰爆發後，退役優撫安置政策由此進入一個新的轉折點，傷殘和各種撫恤金不斷進行調整。

進入1990年代後期，隨著大陸市場經濟的發展和醫療體制改革的演進，計劃經濟的各個時期遺留的軍隊退役人員的醫療保障、住房安置、下崗再就業等難題凸顯。對安置在經濟效益不佳企業的複退、傷殘軍人的多項權益得不到保證。「傷殘軍人的醫療待遇落實程度完全取決於企業的經濟效益和法人的政策觀念。」某地優撫科官員曾表示。

周期性的退役軍人上訪問題開始擺上當局的案頭。2000年後，內地政府一直在不斷出臺政策，試圖逐個解決不同時期的遺留問題。2004年新修訂的《軍人撫恤優待條例》由國務院、中央軍委聯合頒發。許多內容依據新的形勢作出修改，比如：原先傷殘分等級是只有四個等級，修訂後細分為一至十個等級，1988年的條例中「革命殘廢軍人」的稱呼，一律修訂為「革命傷殘軍人」。

一些經歷特殊的退役軍人群體的權益也逐漸重視。如十幾萬核試驗部隊軍人，開始得到關注。在參與核試驗後，幾十年過去了，當年無保護措施下的核試軍人因受到核輻射，其自身身體損害和子女致畸等問題顯現出來。從2007年8月開始，政府對這批榮軍進行核對登記後，給予每月100元左右的生活補助。

但這種被軍方學者稱為在退役保障政策上「零敲碎打」的傳統做法，未必能奏效。抗美援越、對越還擊、核試驗等歷史遺留問題和多次退役軍官安置政策市場化探索改革中，出現的企業軍轉幹部、復員軍人、自主擇業和未得妥善安置的士官，成為不斷與政府謀求對話的群體。

問題堆積，關鍵是要正視解決，此時推出退役軍人事務部，正是內地試圖從總體規劃、體系設計、銜接配套等方面入手，推動退役軍人管理法規制度建設根本性的轉變，也是下決心全盤解決系列問題的第一步。

參與和監督很重要

歷史總是有些相似。1932年的美國春夏季，大約有25000名一戰老兵和他們的家人組成「補償金遠征軍」聚集在華盛頓特區，要求立即發放「退伍軍人補償金」（這一補償金是1924年《服役證明修正法》中規定的，但是要等到1945年才發放）。自美國大蕭條後，許多戰爭退伍軍人失了業。

這支「補償金遠征軍」在政府的催淚瓦斯和警棍下經歷了長久的鬥爭，後來終於取得勝利，這對美國後來安置二戰退伍軍人和《軍人權利法》的出臺具有重要的影響。即使現在令人艶羨的退役軍人保障體系，美國也是歷經100多年的發展，逐步完善而成。

如美國退役軍人事務部旗下的退伍軍人救濟局，從1944年到1993年12月，該局發放了價值超4331億美元的1390萬項家庭貸款。資款保證項目不再有截止日期，任何在1940年9月16日後服役的老兵，還有現役軍人、尚存配偶、預備役軍人都可享有。

而退伍軍人健康局更是19世紀末為南北戰爭聯邦軍的老兵設立的第一個聯邦士兵機構演化而來。現在的退伍軍人健康局能為外傷性腦損傷、創傷後應激障礙、自殺預防、女性退伍軍人等提供治療，其開放的門診、遠程醫療和其他的服務可用來安頓分散的老兵人群。

退伍軍人公墓管理局能使美退伍軍人不用擔心「死不起」的問題。該局有135個國家墓園，超350萬的包括歷來所有戰爭的老兵一一從獨立戰爭到伊朗、阿富汗戰爭一一都能被光榮地安葬在該局下屬的國家公墓而超過2200萬在世的退役軍人有幸能在死後被葬於國家公墓。

與美國退役軍人事務部的完善保障體系相比，剛成立的中國退役軍人事務部才剛出發，機構才剛建立，人員還未完善，按照改革的時間表，至今年9月、最遲明年3月，國家及省一級的退役軍人保障體系都要統一建成。

「如果僅是在國家層面成立退役軍人事務部，地方各個層級也相應地成立一個退役軍人事務廳局等部門，而不進行相應的政策機制調整，也不能很好地解決一些主要問題。」一位不願具名的退役軍官稱，地方政府下屬的廳、處級局或科級局沒有決策權，退役安置等政策的落實還是看地方政府的態度和作為，如果沒有根本性的創新，必然回到從前的狀態。

北京軍情人士分析，組建退役軍人事務部的初衷是讓退役軍人有一個統一的管理部門，既可以提高效率，又可以統籌兼顧。再有就是從國家層面來管理退役軍人的福利和訴求，增强軍人的榮譽感和歸屬感。

「從大的方向和目標上看，對退役軍人是利好，但也不要期望太高，你想通過這個部門，一下子可以提高很多退役金那是不現實的。一些根本性的利益調整和歷史遺留問題，還需時日去解決。」

從美國等國的實踐來看，退役軍人保陪體系更需要社會力量的參與和監督，美國有為數衆多的退役軍人協會和民間機構老兵組織在圍繞這一體系服務運轉。

（鍾堅／文）