目前在澳門經營幸運博彩六家公司的批給或轉批給期限將分別於2020年、2022年到期。澳門特別行政區政府正對幸運博彩業進行檢討，爲到期之後可能帶來的變化做準備，這在澳門稱爲博彩業中期檢討。從澳門特區政府公布的內容看，迄今爲止，檢討的重點是評估博彩業的社會經濟影響以及各博彩公司十幾年來在澳門的經營是否合法、合規、合約及合乎社會期望，以决定具體的博彩公司能否獲得續期。然而，中期檢討更應該關注的重點或許應當是澳門的博彩法律制度及公共政策。澳門回歸祖國之前，博彩業實行專營制度，回歸之後開始引入競爭，但是核心的法律制度與管理模式却沿襲了過去的做法，沒有發生大的變化。面對快速變化的環境，舊的法律制度已經捉襟見肘。本文具體討論澳門博彩業法律制度及公共政策中幾個需要重點研究解决的問題。
　　一、博彩業批給制度：舊瓶能否裝新酒
　　澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）規定，博彩的經營權由政府保有，任何公司在澳門經營博彩必須由政府批給，而批給以行政合同的形式進行。經營娛樂場幸運博彩的批給最多爲三個，批給期限最多不超過20年。上述看似簡單的法律制度，却反映了澳門博彩批給制度的三個突出特點：第一，批給有數量限制。第二，批給不是永久性的，而是有期限限制的。第三，批給的基本形式是政府與博彩企業簽訂幸運博彩經營權批給合同。按照第16/2001號法律的規定以及澳門行政法的基本原理，批給合同的性質爲行政合同，意味著政府必須經過競投的程序才能挑選出簽約公司。
　　在澳門，批給制度廣泛適用於水、電等實行專營的行業。過去的博彩業是壟斷專營的，故而也實行此一制度。政府2001年開始在博彩業引進競爭，但除了將批給數量擴大爲三個之外，其他方面均沿襲了專營制度下的做法。博彩業的專營制度一去不復返，以專營制度爲對象的博彩批給制度是否萬古長青？
　　事實上，在博彩領域引進競爭伊始，批給制度就顯示出不適應性。2002年2月，澳門特區政府將幸運博彩經營權分別批給『澳門博彩股份有限公司』（簡稱『澳博』）、『銀河娛樂場股份有限公司』（簡稱『銀河』）及『永利度假村（澳門）股份有限公司』（簡稱『永利』）。其中『銀河』是由香港呂志和家族與美國內華達州威尼斯人集團（簡稱『威尼斯人』）組合而成。獲得幸運博彩經營權後，雙方却因經營理念差异無法繼續合作下去。澳門政府由此陷入兩難境地。當初之所以將博彩經營權批給『銀河』，在很大程度上是看中了『威尼斯人』經營博彩業和旅遊會展業的經驗與實力，如果『威尼斯人』退出，政府批給的意義將大打折扣。於是政府不得已批准『威尼斯人』以『轉批給』的方式獨立經營。其後，『澳博』及『永利』亦先後於2005年及2006年各自與『美高梅金殿超濠股份有限公司』（簡稱『美高梅』）及『新濠博亞博彩（澳門）股份有限公司』（簡稱『新濠博亞』）簽訂了轉批給合同。這樣，在澳門經營幸運博彩的公司實際上達到六家，直接突破了批給數量最多不超過三個的法律規定。
　　博彩批給數量三變六，在澳門招致廣泛的批評，認爲轉批給沒有法律基礎，是破壞了法治原則。政府部門的回應是，關於轉批給，在政府與『澳博』『永利』及『銀河』簽訂的批給合同中作了規定。該規定如下：承批公司不得將批給的全部或部分作轉批給，又或作出以達致相同結果爲目的的任何法律行爲；但經政府許可者除外。政府認爲，既然轉批給是經過政府許可的，所以是合法的。
　　博彩批給從三個變爲六個，凸顯了澳門博彩批給制度缺乏應變能力。政府之所以采用轉批給之下策，是因爲正常的法律途徑極不方便。假設政府有意增加批給數量，必須首先修訂法律，改變批給數量最多爲三個的規定。其次，必須組成競投委員會，按照程序發出招標通知，並進行新一輪的評標程序，最後選出簽約公司。這一程序無疑是耗日費時的。對於2002年『銀河』兩大股東出現爭議而不得不增加批給數量的情况，政府是非常不願意重新啓動正常程序的，因爲2001年啓動的批給程序剛剛完成，在短期內修改法律增加批給必然嚴重損害政府權威。
　　轉批給引發的後遺症至今仍然是個難題。首當其衝的問題是，現有批給到期後，下一輪應當確定多少批給數量？還能維持現行法律規定的『至多爲三個』嗎？從澳門的實際情况看，如今在澳門博彩市場上運營的公司就有六個，維持原來法律規定的可能性似乎不大。可以確定爲六個嗎？理論上可以，實際上執行起來難度也不小。如果一輪公開競投之後，原來的六個公司勝出，新公司一個也進不來，必然引起社會對競投真實性的强烈批評。如果通過競投淘汰掉現有的某一個或幾個公司，由此引發的博彩經營市場和就業市場的震動，也是政府頭疼的問題。或者，七個、八個怎麽樣？增加一到兩個公司，也許能減少一些對政府的批評，但仍然不能從根本上免除人們對競投真實性的質疑。而且，再下一輪競投的時候，同樣的問題必然冒出來，從而陷入到惡性循環當中。
　　現有博彩批給制度還引發了所謂『衛星賭場』問題。衛星賭場，是指第三方投資人與擁有幸運博彩經營權的博彩公司（持牌公司）合作而開設的賭場。在限制批給數量的情况下，持牌公司之外的有興趣投資澳門博彩的人無法通過法律規定的途徑進入澳門市場，於是通過與持牌公司合作的方式投資。衛星賭場向持牌公司提供營銷推廣方面的服務，包括市場營銷、推廣、宣傳、發展、引入客源及營業場地等，持牌公司則負責賭場的核心營運項目，包括賭枱運作、賭具管理、荷官、監場、賬房、保安、電視房等，衛星賭場依據協議與持牌公司分享博彩收入及虧損。到2014年底，澳門共有35間賭場，其中19間屬於衛星賭場。衛星賭場是第三方投資人借持牌公司的名義曲綫進入澳門博彩市場的途徑，其與博彩經營權由政府批給的法律規定相衝突。更嚴重的是，衛星賭場的存在相當程度上削弱了政府對博彩市場的監管。按照法律規定，持有持牌公司5％及以上公司資本的股東、董事及主要雇員需要接受資格審查，而第三方投資人則無須接受資格審查，意味著這部分人在政府監管的範圍之外，這對於澳門博彩市場的純潔和正直是相當大的挑戰。
　　現有博彩批給制度對於應對與日俱增的競爭以及實現澳門博彩業的轉型也是不利的。澳門博彩業曾經在相當長的一段時期在亞洲占有壟斷地位，但是，這種地位正在被蠶食。如今，東南亞的新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南、老撾、柬埔寨等國家，東亞的韓國，處於東北亞地區的俄羅斯，均已建成賭場，且規模越來越大，越來越豪華，有些已經可以與澳門賭場相媲美。中國臺灣以及日本也在籌劃建設大型的度假村賭場，預計在不太久遠的將來可看到成效。面對激烈的競爭，澳門必須從純粹的賭城轉型爲旅遊休閑娛樂中心，爲遊客提供除博彩之外的其他休閑娛樂活動，否則難以保持目前的繁榮。
　　從賭城到旅遊休閑娛樂中心的轉型，實際上是一個城市自我創新的過程。這種創新，是無法通過簡單的複製實現的。例如，拉斯維加斯已經成功實現了從賭城到旅遊休閑娛樂中心的轉型，但在拉斯維加斯獲得巨大成功的太陽馬戲團的表演節目，搬到澳門却門可羅雀，最終不得不關門大吉。因此，澳門的自我創新，需要投資人或企業家不斷拿出適合澳門市場的新穎産品。這個過程需要一個開放的市場體系，容許有創意的投資人不斷前來澳門市場進行試驗。在衆多的試驗中，創造出適合澳門市場的獨特的産品或服務。市場越開放，競爭越激烈，企業創新的要求就越高，就越可能實現澳門的升級與轉型，而市場越封閉，創新的動力就越低，被淘汰的概率就越高。
　　在變化了的市場環境下，澳門應當擯棄封閉、僵硬的批給制度，而代之以較具靈活性的准照制度（licensing system，或稱執照制度、許可制度）。在准照制度下，不設博彩公司數量限制，其數量由市場本身决定；也不設經營期限限制，只要博彩公司有意願，可以永久經營，當然也可以自由轉讓資産（但不能轉讓博彩經營權，博彩經營權必須由政府授予）。凡是達到法律規定的條件、通過政府資格審查的，都可以獲得博彩經營權。政府儘量少干預博彩公司的業務經營，把監管重點集中在博彩業的純潔性與正直性上，也就是確保博彩業健康乾淨，不讓犯罪或犯罪分子危害博彩業。
　　二、博彩業的資格審查制度應當如何推行
　　資格審查制度是世界博彩業普遍采用的制度，是博彩業的核心規管措施之一。博彩監管機構試圖通過資格審查，把不適當的人排除在博彩業之外，以塑造、維護博彩業純潔、正直的形象。形象、聲譽是博彩業的生命綫，這是因爲博彩業是一個具有天然道德瑕疵的行業（如引誘、刺激人們的貪婪心理），也是一個現金交易集中、對犯罪集團誘惑力大的行業，長期以來在人們心中的形象不佳。如果博彩業不能建立與保持一個良好的形象，難以從資本市場上吸引正當的投資，也難以獲得公衆的支持與參與。從這個角度看，有效的資格審查制度是博彩業形象的保證，對於博彩業的健康發展起著舉足輕重的作用。
　　博彩業的資格審查制度起源於美國內華達州。20世紀50年代以前，內華達的博彩業爲黑幫分子所控制。第二次世界大戰以後，美國聯邦政府開始在全國範圍內整治有組織犯罪。爲了避免博彩業被禁止，內華達州政府於1955年成立了『內華達博彩控制局』（Nevada Gaming Control Board），其主要任務就是建立一套嚴格的背景審查制度，對申請人是否具資格從事博彩業進行甄別。經過20多年的努力，內華達州政府終於在20世紀80年代肅清了黑幫在博彩業的勢力。內華達控制有組織犯罪的成功極大地促進了其他州博彩合法化的進程。美國博彩業在最近三四十年的加速發展，得益於有組織犯罪問題在博彩業的成功解决，而博彩資格審查制度顯然對此貢獻良多。自內華達州開資格審查制度之先河，美國後來所有宣布博彩合法化的州都采用了這一規管模式。資格審查制度同樣被其他國家和地區所效仿，對於全世界博彩業的快速發展起到極爲重要的作用。 澳門同樣引進了博彩業資格審查制度。但澳門的資格審查制度尚處於初級發展階段，與美國相關制度相比，存在較多的漏洞，需要采取措施進一步加强。
　　首先，澳門博彩業資格審查制度涵蓋面過窄，需要接受資格審查的人員只涵蓋公司頂層的極少數人員或職位，即持有一定股份的股東、董事和擔任要職的主要雇員。具體是：持有博彩公司5％或5％以上公司資本的股東、每一名董事和在娛樂場擔任要職的主要雇員；博彩中介人及擁有有關公司5％或5％以上公司資本之持有人以及其行政管理機關成員及主要雇員；博彩機製造商的董事及5％或5％以上公司資本的持有人。而博彩公司中衆多的管理職位，與錢有密切關係的關鍵崗位，博彩中介人公司的衆多管理職位、借貸人、合作人，均無須進行資格審查。換言之，政府對於什麽樣的人在這些職位上工作，基本上缺乏掌握，造成了監管的極大漏洞。
　　在美國內華達州，所有進入博彩業的人員都要接受某種形式的資格審查。按人員職位的不同，審查分爲四個層次，其中第一、二層次是注册，第三、四層次是以實質性調查爲主要特徵的資格審查。第一層次針對從事博彩業的一般雇員，他們必須向博彩監管機構注册。注册過程比較簡單，申請人只需要填寫較簡單的表格，並提交指紋卡。對這一層次的人員，監管機構審查的重點是其犯罪歷史。第二層次針對從事博彩業的某些特定雇員以及與博彩業有聯繫的人員，如爲內華達賭場介紹豪賭客的獨立經紀人。對於這一層次的人員，監管機構要求他們注册並對其進行一定程度的實質性的調查。第三層次針對限制性執照持有人（holders of Restricted license，限制性博彩執照的持有人被允許在其主營業地點，如餐館、俱樂部等，安放15台或以下的博彩機）。限制性博彩執照的申請人需要填寫詳盡的個人歷史背景資料和一定程度的財務信息資料，監管機構通常對其犯罪背景進行完全徹底的調查。第四層次針對非限制性博彩執照的持有人及其高級管理人員。如果執照申請人是封閉公司（private company），則基本上每一個股東均需要經過資格審查。如果執照申請人是公開公司（public company），則持股10％以上的股東（機構投資者除外）需要進行資格審查。需要進行資格審查的高級管理人員包括公司董事、行政總裁、首席運營官、首席財務官或其他財務主管以及公司秘書。這一層次的人員需要提供極盡詳細的個人資料，接受嚴苛的調查，其程度比之美國聯邦調查局的雇員有過之而無不及。
　　其次，即便是範圍有限的資格審查，澳門也采取了區別對待的方式。澳門法律對於股東、董事要求提供的資料非常詳細，其所填寫的『公司股東及董事個人資料披露表』的內容主要包括：姓名、地址、出生、電話等個人資料，過去15年期間或自18歲起的居住資料，婚姻狀况，子女、父母、兄弟姐妹的姓名、出生日期、住址、職業等家庭成員數據，服兵役的數據，學歷數據，職位，個人及配偶的受雇工作及許可的詳細資料，家庭成員與博彩業與酒精飲料業的聯繫，被政府調查及民事、刑事訴訟程序數據以及財務數據。而『主要雇員個人資料披露表』則非常簡略，只是要求填報一般的身份信息、電話、住址、家庭成員的姓名、雇傭合同的開始、生效日期以及有無刑事犯罪前科。事實上，主要雇員占據的職位非常重要，對於公司的經營實際負責，所以應當與股東、董事一視同仁。
　　最後，澳門的資格審查屬於書面審查，基本上不進行實質性的調查，致使這一制度流於形式，無法起到應有的作用。資格審查制度的力量在於調查。在美國，博彩監管機構對申請人進行嚴格的調查。例如，爲了瞭解申請人是否『正直誠實』，審查人員可能會與申請人面談，並觀察申請人的表現；還會調查申請人與什麽樣的人交朋友；到申請人學習和工作過的地方進行調查；對於申請人曾經發生的治安、訴訟事件，審查人員會對事件的來龍去脉進行追踪，瞭解申請人在其中實際的角色及表現；等等。爲了調查申請人的財務狀况，審查員不依賴於申請人的稅表等官方文檔，而是直接檢查、分析其現金流，瞭解資金的來源及流向是否合法。爲了進行全面調查，行政機關需要組織一個具有專業技能的隊伍，如從事財務審查的官員需要有財務方面的專長，從事背景調查的官員需要具有法律及調查方面的專長。根據案件的複雜情况，這個隊伍少則數人，多則十數人。）而澳門博彩監察機關的資格審查，基本上局限於核對所要求的表格是否填妥，是否已經提交相關的書面材料。未提交或提交不規範的，要求補繳，僅此而已。這相當於內華達州對一般博彩業雇員所采取的注册方式，與對股東、董事及高級管理人員的資格審查有天壤之別。用這種方法進行的資格審查，其效果顯然難以達到法律所設定的目標。
（上，本文原發表於2016年）