張強

　　一、引言
  民主已成為當今時代追求的主流價值，同時也成為論證正當性與合法性的基本理論。西方學者對於民主的理解通常可分為兩種類型，一是遵循多數原則，即人民的多數是該原則的本質要求，政治權力集中在相對多數人手中就意味著建立了民治和民享的政府；二是遵循共識原則，該原則的核心在於盡可能多的人，申言之，它不僅承認多數人的統治優於少數人的統治，而且努力使「多數」的範圍最大化，並試圖限制權力。儘管兩種模式的西方民主觀在一定程度上發揮了有效決策與寬容友善的治理功能，但是這種以投票選舉為主要表達的民主觀可能忽視了投票選舉後的多數人意見，乃至形成犯罪率高、少數族群疏離感強等社會問題。西方學者也對此民主形式產生了質疑。習近平總書記指出，「如果人民只有在投票時被喚醒、投票後就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選後就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉後就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。」因此，當代全球民主發展規律需要以更加多元的視角去展現。
  中華人民共和國自成立以來不斷探索符合中國國情的民主制度，建立了人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾性自治制度等重要的民主載體，並以《憲法》予以確認，從而實現了過程民主和成果民主、程式民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一。隨著時代的發展以及人民對美好生活的嚮往提升，全過程人民民主對未來民主發展亦提出了不斷完善的導向定位。
  作為中國的特別行政區，澳門因其獨特的歷史而既具有典型的大陸法系法制特徵，又具有中華傳統法律文化，形成了相容共存、互補共生的融合社會。協商民主成為澳門重要的文化內涵。而與之相對應所建立的諮詢組織則成為澳門落實協商民主的制度保障。探究澳門諮詢組織制度一方面有助於我國全過程人民民主在微觀層面的完善，另一方面亦可作為中國民主制度的有機組成部分參與國際對話。因此，本文擬對澳門諮詢組織制度的歷史發展與實踐特徵作出總結、分析，並通過該制度的回溯為全過程人民民主的發展提供借鑒。
  二、澳門諮詢組織制度的建立與功能
  (一)回歸前的澳門諮詢組織制度
  澳大利亞學者傑弗裏·C·岡恩將澳門回歸前的管治歷史劃分為三個階段：1557—1849年葡萄牙人向明清政府支付地租並著手殖民時期、1849—1967年葡萄牙人鞏固統治時期以及1967—1999年主權實際交給中國時期。其劃分的視角在於葡萄牙人殖民管治澳門的能力。1849年之前，居澳葡人以租賃者身份客居澳門，接受明清政府的管轄，並獲允在其內部實行自治。1583年，所有居澳葡商選舉出了由3名市議員、2名普通法官和1名檢察長組成的議事會，開始負責管理澳門的市政衛生、市容、撥款支持醫院和仁慈堂以及葡人社群的治安和司法，並被稱為「東方第一個商人共和政體」，呈現出華洋分治的社會格局。而在鴉片戰爭後，葡萄牙意識到中華帝國的衰弱，隨即派出亞馬留任總督，強行侵佔葡人居住區之外的土地，並將清政府的海關人員與香山縣丞強行驅逐出澳門，造成澳葡當局實際上的管治。而1966年爆發的「一二·三」事件則導致澳葡政府簽署《澳門政府對華人各界代表所提出的抗議書的答復》，華人社團開始與澳葡政府分享社會管治權，並產生了「半個解放區」的稱謂。
  在後兩個階段，澳葡政府面臨的管治難題一方面在於其內部的權力制衡上產生的摩擦，另一方面則在於澳葡政府對華人社會的管治疏離，甚至由於未曾致力於推廣葡語而產生的溝通衝突。由於華人居於多數，澳葡政府又不得不考慮擴大政策的認同基礎，確保社會管治的穩定性。因此，自1849年之後，澳葡政府開始逐漸引入了帶有諮詢作用的管治制度。1917年《澳門省組織章程》規定，總督在施行某些政策前須聽取政務委員會的意見，但意見並不具有約束力；1933年《葡萄牙殖民地帝國組織章程》規定，總督立法和制定重大行政措施時必須諮詢政務委員會的意見；1972年《澳門省政治行政章程》規定，總督在立法、草擬經濟發展計畫、進行500萬元以上開支時必須聽取省諮詢會的意見。政務委員會等組織包括了非公務員委員，並逐漸接納華人社群的代表，從而實現其加強管治的目的。
  1974年，葡萄牙發生了「四·二五革命」，龐大的殖民帝國開始瓦解。1976年，新的《葡萄牙共和國憲法》與《澳門組織章程》得以通過，澳門的憲制地位發生了重要轉變，其從葡萄牙的海外省變為葡萄牙管治下的中國領土。隨之而來的是管治制度的改變，越來越多諮詢組織的設立成為澳葡政府提升管治能力的關鍵手段。根據《澳門組織章程》，澳門設立諮詢會，負責對總督提交立法會的法律提案、總督將公佈的法令草案、在當地生效的法規之執行規章、對當地經濟社會等政策方針的訂定等事項發表意見。諮詢會由5名選任委員和5名任命委員組成，任期4年，其中選任委員由市政議會成員中選出2人、當地社會利益代表中選出3人，任命委員則由總督在當地社會上被公認為有功績及聲譽的市民中任命。儘管諮詢會的意見沒有約束力，但是重要法案和決策在出臺前能夠得到討論和尋求共識，避免了重大的錯誤和社會爭議。
  此外，澳葡政府還針對每個範疇設立了相對專業的諮詢委員會，如教育委員會、交通諮詢委員會、青年委員會、經濟委員會、社會協調常設委員會等，以便聆聽該領域內的民意和專業性意見。以教育委員會為例，根據第15/92/M號法令，教育委員會是一個有各方社會力量參與、合作和思考的機構，目的在於「為發展教育政策尋求廣泛的共識」。因此，教育委員會具有對教育制度改革方面的教育政策提供意見、建議和解決辦法的職權。在人員構成上，委員會由總督主持，並由政務司、教育司司長、教育司副司長、澳門大學校長、澳門理工學院院長、經總督聽取委員會意見後委任的最多14個教育社團的代表、總督委任的最多7名具有公認功績的人士組成。多元的教育委員會為澳門教育事業的發展提供了議事的平臺。根據澳門大學與澳門理工學院的建議，澳葡政府對澳門學生在澳門地區以外取得的學歷事實的認可進行了完善，授權教育暨青年司認可初等及中等教育學歷、高等教育輔助辦公室認可高等學歷，並明確了認可的程式與要件。澳門第39/93/M號法令序言中寫道：「……採取適當措施實現公務員本地化政策，以及保障擬繼續升學或求取公共職務之人士，不論其受教之教育系統如何，均具有平等之權利及機會。」
  因此，Vitalino Canas提出，澳門的制度建基於一種社會契約，並以該契約為基礎，不斷創建共識的非正式機制，如諮詢會或眾多的諮詢委員會，其抗拒任何的建制化及偏離了任何系統性的研究或識別；由於受到孔子思想的傳統影響加上葡萄牙人配合主義的風格，歷屆總督都在諮詢澳門社會的代表性人士，尋求共識和社會認同，並成為一個平衡的制度。換言之，回歸前澳門諮詢組織制度的建立起源於葡萄牙殖民統治下社會認同與社會共識的維護需要。這種「平衡的制度」一方面平衡了葡人與華人之間的族群利益，另一方面也平衡了管治者與被管治者的地位差距。雖然此階段未能謂之以民主，但是諮詢協商的制度也為各界人士所普遍認同。有學者將這種融合了中葡兩種文化的包容、和諧的制度稱為行政精英主導的合作主義治理模式，認為其是政府和社會妥協的產物。
  (二)回歸後的澳門諮詢組織制度
  1999年12月20日，澳門特別行政區成立，舊有的殖民管治不復存在，取而代之的是「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治的民主政制。從平衡殖民管治者與被管治者的目的出發，諮詢組織制度似乎已無存在的必要，但實際上，諮詢組織制度在新的歷史條件下依然發揮重要的功能。
  第一，於較為宏觀的政治體制運作的角度而言，原有的諮詢會經過改造成為集思廣益、協助行政長官決策的行政會，有助於澳門憲制機關的互信與和諧。由於澳門特別行政區的行政長官與立法會分別由不同的途徑產生，因此二者的權力運作過程中存在僵局的可能。更有甚者，理論上可能出現阿克曼所稱的為了消滅對手而破壞憲法體制並造成憲法崩潰的情形，這於社會民眾而言無疑是一場危機與災難。所以由行政長官委任的政府官員、立法會議員、社會人士組成的行政會在向行政長官提供意見、協助決策的同時，也是對行政長官與立法會議員二者權力運作的調和。通過行政會平臺的建設，行政長官既能與立法會議員對施政內容具有基本的協商途徑，又能充分聽取與尊重社會人士的意見，為澳門社會的和諧穩定奠定了制度基礎。儘管行政會不能取代行政長官做出決策，但行政會制度較以往的諮詢會制度也進行了創新，其要求行政長官在不採納行政會多數成員的意見時記錄具體的理由並承擔其責任，擴大了行政會的職權範圍，減少了行政長官任意施政的可能，改變了行政會諮詢組織的性質。
  第二，於較為微觀的社會治理角度而言，諮詢組織制度的發展和完善對澳門特區的團結與法治具有積極影響。回歸完成了澳門特別行政區憲制基礎的轉變，解決了中國百年來的歷史遺留難題。但回歸後的澳門社會仍然存在不同的族群，特別是原有特殊地位的喪失使得葡人也成為澳門普通的成員，如何團結澳門社會成為民主與法治需要回答的問題。以民族作為國家認同機理的愛國標準似乎不能圓滿解決澳門實際，民主需要提供多種多樣的制度形式從而最大程度地增進他們對民主的看法，形成對國家的認同。因此，諮詢組織制度的保留給澳門社會不同族群提供了對不同領域治理方法的表達管道，並引導不同族群納入「澳門人」這個公約數框架中，對維護統一的中華民族共同體發揮了激勵作用。同時，社會治理的有效性是社會治理法治化的目標，也是治理體系與治理能力現代化的要求。法治化決定了需要依據社會需求提供法律支持，而脫離了民眾的法治也只是徒有其表，正如法不應強加於不道德的行為，否則其約束力將受到質疑。故提升政府行政效率、開展政府與社會的合作治理以及尊重社會自治是社會治理法治化的內涵表達。聽取意見、收集資訊、整理焦點、討論問題是諮詢工作的主要內容，而諮詢組織制度則是該工作的主要承擔者，其保留與發展將澳門社會與政府的關係緊密地連接在一起，給予了居民意見正式出場的機會，同時也肯定了專業人士在社會治理中的能動性地位，是澳門政府提升其治理能力與水準的制度舉措。《澳門特別行政區基本法》第66條明確規定，行政機關可根據需要設立諮詢組織的條款，這對諮詢組織的合法性與有效性做出了肯定。
  回歸以來，澳門特區政府始終重視諮詢組織制度的發展與完善。回歸後的第一份施政報告就指出，特區政府將加強與民間的溝通，確保公眾的言論自由和知情權，認真聽取市民的意見和建議並及時做出調整；2007年度施政報告進一步指出，要完善社會諮詢制度，致力於通過對諮詢組織的規模重整和功能重構來完善政府諮詢機制，讓社會不同階層人士有表達的機會；2015年度施政報告強調，要整合和精簡諮詢組織，規範諮詢組織及其成員的任期與任職數量限制；2020年度施政報告提出，要完善諮詢機制及其組織體系，提升社會參與度和政策諮詢成效。經過20餘年的發展，澳門諮詢組織的數量由發展、壯大轉向精簡、整合。截至2021年10月，由行政長官和四司設立的諮詢組織由最初的15個演變為如今的36個，其中行政長官下轄3個諮詢組織，其他四司共下轄33個諮詢組織。
  三、澳門諮詢組織制度實踐的民主特徵
  (一)澳門諮詢組織設立的靈活性與多樣性
  由於基本法中並未規定行政機關設立諮詢組織的具體要求，因此，澳門特區政府既有的36個諮詢組織呈現出較為紛繁複雜的情形。
  第一，諮詢組織既可按照施政範疇設置，也可按照地域範圍設置，諮詢組織的管理方式與設置目的對設置標準產生了決定性影響。絕大多數諮詢組織依照施政的領域被劃分為行政法務、經濟財政、社會文化、運輸工務四大類，並由該領域的司長或相應局長任主席，如高等教育委員會被劃為社會文化領域，由社會文化司司長擔任主席，而交通諮詢委員會被劃為運輸工務領域，由交通事務局局長擔任主席。關乎特區政府重大經濟議題或需要多部門溝通的諮詢組織則由行政長官親自負責並擔任主席，如公共行政改革諮詢委員會、經濟發展委員會等。除此之外，根據第303/2008號行政長官批示設立的北區社區服務諮詢委員會、中區社區服務諮詢委員會及離島區社區服務諮詢委員會是依據地域範圍進行設定的，主要區別在於咨委會是以增加政府與社區的直接聯繫、解決各區民政民生問題為目的的，需要以居住地區作為劃分的標準。實踐中，澳門也曾就居民關注的舊區重整議題設置諮詢委員會，後因特區政府提出都市更新的施政理念而被撤銷，重新建立了都市更新委員會。這也表明了諮詢組織的設立是在政府主導下的聯合治理模式探索，為依法行政提供了理論來源。
  第二，諮詢組織的設立依據具有多樣性特徵，既包括法律、法令，也包括行政法規、行政長官批示，不同依據的原因主要在於建立的時間以及制度的迫切性與成熟度。在澳門法制語境下，法律由立法會通過，法令則是回歸前總督分享立法權的體現。回歸後，行政長官不能制定法令，而只能制定獨立行政法規或補充性行政法規，是其作為特別行政區首長的職權。其中獨立行政法規可就法律沒有規範的事宜設定初始性規範，具有較高的位階。而行政長官批示則屬於行政規章，是行政權運作的產物。在符合《基本法》的前提下，法律的位階具有優於其他規範性檔的地位。例如，為了回應澳門城市規劃的需求，立法會通過了第12/2013號法律《城市規劃法》，並在該法中設立了城市規劃委員會，從法律的高度確立了民主參與規劃的形式。又如，回歸前，鑒於澳門經濟模式的特點、協調勞資雙方利益的可行性，總督制訂了第59/97/M號法令，設立了社會協調常設委員會，並保留至今。再如，為加強澳門立法的科學性，行政長官基於開放靈活的模式因素，經第59/2005號行政長官批示設立了法律改革諮詢委員會。後經實踐檢驗認為，法律改革諮詢委員會確有成效，理應長期保存，行政長官制定了第29/2015號的獨立行政法規，廢止了第59/2005號行政長官批示，保障了法律改革諮詢委員會的法律地位。循序漸進、改革創新地設立諮詢委員會成為澳門維護居民公共利益的制度邏輯。
 第三，諮詢組織設立的性質也有所區別，既包括諮詢機構，也包括職權更為廣泛的諮詢機關，其主要區別在於設立的目的不同。如北區社區服務諮詢委員會等3個社咨委的性質被明確為諮詢組織，其主要職責是與區域內的市民服務中心配合與互動，對社咨委提出的民政民生問題進行跟進、處理和解決。但根據第5/2016號行政法規，都市更新委員會的性質為諮詢機關，其職責在於協助特區政府制定都市更新政策。兩者的區別在於，狹義的諮詢組織的重點是吸納民意、降低資訊成本，其本身不直接制定政策；而諮詢機關的重點是在吸納民意的基礎上通過調查、研究協助政府進行決策，是對決議機關的輔助與補充。葡萄牙歷史上曾設立國務委員會履行諮詢性職能，根據1826年葡萄牙《憲章》，公共行政所有重要事宜和一般事宜都應聽取國務委員會的意見。在法律地位上，國務委員會屬於行政機關和政治機關。1989年，葡萄牙設立了經濟和社會委員會，負責經濟與社會政策的諮詢與協調，參與制定經濟及發展計畫，並行使有關職能。葡萄牙法學界也認為這類機構在性質上屬於行政機構，被編寫在行政組織的章節中。因此，諮詢組織的設立取決於諮詢的目的，並與社會需求相關聯。
（上）