十四屆全國人大三次會議2025年3月5日上午9時在人民大會堂開幕，國務院總理李強作政府工作報告。
  他指出，過去一年，「穩」的態勢鞏固延續。國內生產總值達到134.9萬億元、增長5%，對全球經濟增長的貢獻率保持在30%左右。城鎮新增就業1256萬人、城鎮調查失業率平均為5.1%，居民消費價格上漲0.2%。
  2025年發展主要預期目標是：國內生產總值增長5%左右；城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮新增就業1200萬人以上；居民消費價格漲幅2%左右。
  「5%左右的GDP增速是可以達到的，屬於『跳起來摘桃子』。」全國人大代表、遼寧大學校長餘淼傑對南方週末記者說，要打好政策組合拳，積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策相結合，提升宏觀政策實施效能。
  此次政府工作報告，預期GDP、城鎮調查失業率、城鎮新增就業數據，與2024年政府工作報告一致。居民消費價格漲幅略有下調，從3%左右下調至2%左右。
  「把物價漲幅預期目標調整為2%左右，跟往年有所不同，背後是一個更為積極、政策導向更加鮮明的信號。」在同日國新辦舉行的國務院政策例行吹風會上，《政府工作報告》起草組成員、國務院研究室副主任陳昌盛說。
  他表示，在當前中國物價下行壓力大於上漲壓力背景下，向全社會和市場強化價格指標的導向作用，努力通過各種政策推動物價溫和回升，既可以保障基本民生不受影響，也有利於提振市場預期，促進企業增加投資，改善整個國民經濟迴圈。
  赤字率提高到4%
  在政府工作報告中，可以看到更加積極的財政政策。其中，赤字率創下新高，備受社會關注。
  2025年，赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。
  財政赤字，指財政支出總量超過財政收入總量的部分。一定時期內，財政赤字與GDP之間的比例關係就是赤字率。
  在中國，狹義的財政赤字包括中央政府與地方政府的一般公共預算支出。4%左右的赤字率，指的就是狹義赤字率。
  改革開放以來，中國狹義赤字率長期保持在3%以下。2020年，受疫情衝擊等因素影響，政府加大財政支出，以實現穩經濟目標，當年狹義財政赤字率為3.7%，首度突破3%。此後兩年，狹義赤字率回落，2022年降至2.8%。
  2023年下半年，中國增發1萬億元國債，支持災後恢復重建和提升防災減災救災能力，當年度財政赤字率又升至3.87%，赤字規模增加至4.88萬億元。
  2024年，赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。
  2024年10月12日，財政部部長藍佛安就曾表示，「中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。」
  提高狹義赤字率，意味著將提高國債以及地方政府一般債規模。
  粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴南方週末記者，赤字率和赤字規模的明顯提高，有利於擴大支出力度，強化財政的逆週期調節能力。其中，赤字規模以中央赤字為主，通過轉移支付的形式，能夠更好地保障基層財力穩定，增加地方財力可支配程度。
  中國政府財政有「四本賬」：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。超長期特別國債、專項債因為納入政府性基金預算管理，不屬於狹義赤字率範圍，但由於均是財政支出，可算作廣義赤字率。
  政府工作報告指出，2025年擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元；擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本；擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。
  2025年合計新增政府債務總規模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。
  提振消費是第一任務
  政府工作報告呈現了2025年十大政府重點工作任務，第一條就是「大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求」。上一年，擴大內需是第三項任務。
  2024年的首要任務是「大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力」。這是今年的第二項任務。
  也就是說，在經濟增長過程中，消費將扮演更為重要的角色。
  國家統計局數據顯示，2024年最終消費支出對經濟增長貢獻率為44.5%，拉動GDP增長2.2個百分點；全國居民人均消費支出28227元，扣除價格因素，實際增長5.1%。
  加大財政支出，是撬動社會消費的關鍵一招。
  羅志恒解釋，在企業和居民信心不足的情況下，擴大政府財政支出，能夠直接擴大社會總需求，形成企業和居民收入，再次帶動投資和消費，比收入端的減稅降費政策更有效果。
  政府工作報告披露，2025年，全國一般公共預算支出29.7萬億元，比上年增加1.2萬億元。政府將持續優化支出結構，更加注重惠民生、促消費、增後勁，切實提高資金使用效益。
  上海財經大學電子商務研究中心主任勞幗齡告訴南方週末記者，全球經濟形勢複雜多變，外部需求的不確定性顯著增加，將擴大內需放在首位，表明中國經濟正在加速從外需依賴型向內需驅動型轉變，也將增強經濟發展的自主性和穩定性。
  根據政府工作報告，2025年將實施提振消費專項行動，制定提升消費能力、增加優質供給、改善消費環境專項措施。多管道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制。
  此外，將安排超長期特別國債3000億元，支持消費品以舊換新。2024年7月，國家發展改革委、財政部印發通知，統籌安排3000億元左右超長期特別國債資金，加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新。
  2025年1月，財政部經濟建設司司長符金陵介紹，截至2024年底，按已審核通過金額計算，中央財政安排的1500億元消費品以舊換新資金已基本使用完畢，部分地方在提前用完中央資金額度後還主動發力，增加安排地方資金，保障支持政策不斷檔。
  商務部數據顯示，2024年消費品以舊換新工作取得了積極成效。據初步統計，全年消費品以舊換新帶動相關產品銷售額超過1.3萬億元，全國汽車以舊換新超過680萬輛。
  「出臺實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間，看准了就一次性給足，提高政策實效。」政府工作報告中強調。
  化債與發展
  2025年，有效防範化解重點領域風險，依舊是政府的重點工作內容。其中關鍵之處，便是如何穩妥化解地方政府債務風險。
  「堅持在發展中化債，在化債中發展。」政府工作報告表示，要完善和落實一攬子化債方案，優化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單，支持打開新的投資空間。
  這是中央政府首次明確將動態調整高風險地區名單。
  根據聯合咨信研報，目前債務高風險地區涵蓋12個重點省份：天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、雲南、甘肅、青海和寧夏。
  對於重點省份來說，政府投資專案受到了較為嚴格的限制。
  2024年7月，甘肅省財政廳在回復一份人大代表建議時寫道，國家印發了《重點省份分類加強政府投資專案管理辦法（試行）的通知》和《重點省份分類加強政府投資專案管理實施細則（試行）》，要求分類加強重點省份的政府投資專案管理，嚴格控制政府投資支出。
  此外，2025年，將按照科學分類、精准置換的原則，做好地方政府隱性債務置換工作。
  2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議決定，批准增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。
  隱性債務，也就是看不清的債務，指地方政府在法定政府債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還，以違法提供擔保等方式舉借的債務。舉債主體通常是地方城投公司。與政府債務一樣，地方政府需承擔隱性債務的還款責任。
  根據企業預警通數據，2024年的2萬億元化債資金，已發行完畢。目前，各地正在發行第二輪2萬億元專項債。
  3月4日，重慶市財政局發佈公告稱，計畫發行240.63億元專項債。其中，230.58億元用於置換存量隱性債務。
  根據規劃，各地將在2028年底前清零隱性債務。財政部披露，截至2023年末，全國地方政府隱性債務餘額為14.3萬億元。同年，全國一般公共預算收入21.68萬億元。
  嚴控地方債務的同時，加快剝離地方融資平臺的政府融資功能，推動其市場化轉型，是統籌安全與發展的重要一環。南方週末記者統計，截至2月20日，全國三十餘個區縣的2025年政府工作報告中，提及退出政府融資平臺事宜。
  上海對外經貿大學金融管理學院講師錢一蕾向南方週末記者解釋，化債並不意味著完全削減債務，或將債務歸零。從根本上來說，只要能適度、有效地舉債，用於支撐經濟增長，不斷做大經濟發展的「分母」，就能將債務風險控制在合理水準。
  首提零基預算
  「開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。」
  這是在國務院政府工作報告裏，首次提及零基預算。
  零基預算，就是從「零」開始的預算編制方法。以前在編制政府預算時，通常會將上一年度的預算數作為「基數」，再根據具體情況，適當增加或減少預算。
  實施零基預算後，打破了原有基數，一切以零為基點，根據實際需要，重新對專案進行測算，並結合輕重緩急、財力狀況等統籌核定預算支出。
  2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中就要求「深化零基預算改革」。
  在31個省級行政區的2025年政府工作報告裏，有24份報告提及了零基預算。
  比如浙江省政府工作報告表示，2025年要堅持政府過緊日子，深化零基預算改革，完善能增能減、有保有壓的預算分配機制，提高財政資金使用績效。
  中央財經大學教授溫來成告訴南方週末記者，上世紀九十年代前後，中國引入了零基預算制度，但一直處於摸索階段，並未全面實施。目前實施零基預算改革後，能緩解地方財政困境，也提高了地方財政資金的靈活性。
  內蒙古財政廳披露，2025年起，內蒙古自治區本級預算部門、單位和部分盟市、旗縣（市、區）作為第一批試點，在編制預算時將實施零基預算改革。
  2024年11月，內蒙古財政廳預算處處長劉志偉介紹，實施零基預算改革，可以大力壓減非剛性非重點支出、低效無效支出。
  廣東省十四屆人大常委會財經諮詢專家林志雲告訴南方週末記者，零基預算既是一種理念也是一種科學的工具，它基於全面深化財稅體制機制改革的需要，能夠使地方財政更注重編制預算專案的資金使用績效，節約了地方財力。
  2025年3月，《安徽日報》報導，零基預算改革打破了財政支出固化的格局，全面清理無效的財政資金。今年以來，全省已動態清理壓減固化、分散、低效資金28.1億元。
  在財政方面，政府工作報告還表示，將加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方，增加地方自主財力。此外，要嚴控財政供養人員規模。
  （吳超／文）