審計署應否也對自己進行衡工量值式審計? 審計署應否也對自己進行衡工量值式審計?

在第四屆立法會第二次全體會議的議程前發言程序中,委任議員黃顯輝、唐曉晴針對審計署月前公佈的《「機動車輛估價委員會」的運作與管理》審計報告進行聯合發言,質疑審計署公佈該審計報告的適法性和合法性,抨擊該審計報告的公佈不符法律程序和保守機密規定及「無罪推定」原則,因而要求審計署作出解釋。

黃顯輝、唐曉晴兩位中生代委任議員的這一聯合發言,頗有「初生之犢不怕虎」之態。因為在過往長期以來,審計署所公佈的審計報告,雖然曾有被審計對象作出辯解,但大多是「打落牙齒和血吞」,很少有人質疑其在張揚合法性及公正性之下,是否也摻了私。就連專門揭公權力機關「瘡巴」的「民主派」議員,也未曾嘗試摸這隻「老虎」的「屁股」。但黃顯輝、唐曉晴一上場,就放了這一炮,一方面可以「立威」,先行為自己洗脫「保皇黨」的嫌疑,因為按「澳門基本法」第六十條規定,審計署雖然是一個法定的獨立機關,但須向行政長官負責,因此也可被視為何厚鏵的左右膀,而何厚鏵委任的委任議員卻敢於向其「發砲」,總不能說是「保駕護航」行為吧?另一方面,則發揮立法會議員監督政府機關的權力,不但是行政機關可以監督,而且連其他的獨立公權機構,倘有涉嫌行政違法時,也可實行監督,不讓「民主派」議員一味只是監督行政機關專美,甚至是更勝一籌。

應當說,作為獨立機構的審計署,由於其是特區負責審計工作的專門機構,其主要職責是審查政府的開支和賬目,監督政府的財政收入與財務支出,因而具有很大的權力。實際上,在「澳門基本法」中,它是與廉政公署一樣,是單列條文規範的,並將審計長與廉政專員一道,都列為必須由中央人民政府任命的主要官員。由於位階較高,權力較大,很容易使其主事者在執行職務時,不受制約拘束,或是有意無意地超越權力範疇。黃顯輝、唐曉晴所質疑的《「機動車輛估價委員會」的運作與管理》審計報告在公佈過程中涉嫌不符法律程序和保守機密規定及「無罪推定」原則的問題,與同樣是位階較高、權力較大的廉署,受到澳門律師公會和社會輿論所質疑的在偵查「歐案」過程中未有遵循「偵查保密」等原則,都是屬於此類問題。

其實,在黃顯輝、唐曉情提出質疑之前,已有社會人士對審計署類似「選擇性審計」,有所置疑。實際上,在過去的幾年間,審計署幾乎是集中審計屬於社會文化政務範疇的政府部門,如衛生局、體育發展局、文化局、教育暨青年局等,使人產生「與崔世安過不去」的感覺,甚至有人還猜揣這樣做是否與為日後的特首選舉佈局有關。誠然,這幾個局級部門在預算執行、衡工量值等方面如有問題,確是應當審計監督;但如此密集式地集中審計某個政務範疇,卻又難免令人質疑難道其他政務範疇就不存在類似問題?在相關質疑聲音日高,本欄也曾提出過類似的疑問之後,審計署才轉移審計方向,但卻是「開口夾著(月利)」,甫開始審計社會文化政務範疇以外的部門,就受到委任議員質疑其公佈審計報告方式的適法性和合法性。

實際上,澳門回歸後,澳門居民當家作主,直接管理行政事務,在先天不足之下難免缺乏經驗,均存在著程度不同的問題。這可說是大面積的和普遍性的,並不限於某一政務範疇。有某些政務範疇的部門,由於直接涉及政府財政,或是預算額值更大,或是執行政府採購等緣故,更是需要審計監督。尤其是審計署的其中一項職能--對審計對象進行「衡工量值式」的審計監督,即對審計對象在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益進行審查,相信某些部門也很嚴重,否則澳門居民就沒有「行政效率低」的嗟嘆。

或許,審計署的人手有限,再加上審計工作具有專業性很強、複雜性很高的特點,未能夠全面、普遍地開展審查;又或許,審計署自己本身在「衡工量值式」亦即行政效率方面同樣也存在某種程度的不足,故在回歸後差不多整整十年,仍未能對所有政府部門都審查一遍。這樣,也就難免予人「也不怎麼樣」的感覺。

這就引出一個話題。審計署是否也應該對自己進行一次「衡工量值式」的審計監督?筆者提出這個命題,並非是「嘩眾取寵」。實際上,國家審計署繼於今年六月二十四日向全國人大常委會作的審計報告中點名「審計署等十五個部門本級年初預算有一百零三點九二億元未細化」後,再於九月一日首次公佈五十四個中直部門單位二零零八年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果時,也將審計署本身納入審計範圍,在歷年審計結果中首次「自揭家醜」。 此次公佈的八萬多字的《審計結果》中,有一千三百字的篇幅公開了對其自身的審計情況,共有六部分,共涉及問題資金約二點四億元。

國家審計署第一次自揭「家醜」,引起熱烈反應。北京理工大學胡星斗教授在接受媒體採訪時稱,審計署公佈自己的審計情況,表明審計署也需要監督。這是一種內部監督、組織監督,是我國提倡的一種監督方式。胡星斗表示,內部監督是不夠的,也應有外部監督,社會民主監督和媒體的監督。中國人民大學教授安體富則認為,審計署在審查對方的同時,也要對自身審查。但是效果究竟如何尚不清楚,有可能會出現「護短」的情況。他稱,監督的關鍵在於透明,「如果財政收支、預算都不對外公佈,老百姓怎麼監督」? 國家審計署審計長劉家義在回應網友時稱,監督審計機關主要來自三方面:一是全國人大常委會。每年六月,審計署受國務院委託,都要向全國人大常委會提交報告,並接受質詢;二是各級黨委政府。對於審計署來說,每年都要向總理報告工作。三是財政部。審計署的部門預算與國務院其他各部門的預算都要送到財政部審查,並由國務院提請全國人大審議通過。劉家義表示,「審計機關一定要用審計別人的標準來管理自己。要求人家做到的,自己沒有理由不做到。」 胡星斗則建議,由全國人大財經委派出工作組對審計署進行監督。同時,賦予審計部門更大的獨立性,或是讓審計部門隸屬各級人大而獨立于行政部門,同時加強人大的監督作用,監督政府。

國家審計署都能勇敢地揭自己的「家醜」,澳門特區審計署是否也能有此勇氣?希望在第三屆特區政府的任期內,我們可以看到國家審計署吹起的這股新風,也能吹進澳門特區來。