第六十五屆聯合國大會於昨日在紐約開幕。馬政府出於「活路外交」、避免影響兩岸關係的需要，及囿於二零零八年三月二十二日的「入聯公投」和「反聯公投」均遭到否決所體現的最高民意，已經連續三年沒有委托「友邦」向聯合國大會提交「台灣入聯」提案。不過，馬英九則曾表示，台灣希望能夠以適當的名義參加聯合國的專門機構，包括國際民航組織、世界氣象組織和國際勞工組織的活動。

為此，就在昨日聯合國大會開幕之日，台灣「新聞局」耗費巨款在《紐約時報》刊登了一幅彩色廣告，以向國際社會傳達台灣參與國際民航組織的意願。在這篇名為《風箏篇》的廣告中，一名笑容燦爛的小女孩，側身高舉展翼待翔的蝴蝶風箏，並以飛機噴氣劃過藍色的天空為背景；廣告的文案則以「台灣可以幫助全球飛航更安全」為題，強調台灣參加國際民航組織後，可以有所貢獻，讓天空更安全。

據消息透露，國際民航組織的本年度大會將於九月二十八日在加拿大蒙特婁召開，「新聞局」也將於當天在加拿大各大報章刊登這篇廣告，爭取各國代表的支持。

馬政府選擇國際民航組織作為其爭取參加聯合國專門機構活動的「突破口」之一，顯然是有經過對聯合國十五個專門機構的章程及活動方式進行過研究，認為至少可以循台灣以「觀察員」身份出席世界衛生大會的方式，參與國際民航組織的年度大會的活動。與此同時，台灣相關研究人員又認為，如同世界衛生組織的基本任務是在於消除社會的疾病根源和提高人類的健康水平，是屬於人的基本權利之一一樣，世界民航組織的其中一項功能，是保障乘客的生命安全，也是人的最主要基本人權，因而可從「人權普世價值」入手，強調台灣參加的重要性。而且，由於台灣的民航活動主要是對國際航線的經營、開闢，並未受到聯合國第二七五八號決議的影響，與台灣建立對飛國際航線關係的國家大多是台灣的「非邦外國」，因而也可就此而提出非聯合國會員也應可參加國際民航組織活動，以共同保障民航乘客安全的訴求。正因為如此，「新聞局」昨日在美國及即將在加拿大刊登的廣告，主打的就是「台灣可幫助全球航更安全」。平情地說，這個廣告的內容，還是具有一定的感染力和說服力的。

但是，連台灣地區自己的學者（國立清華大學科技法律研究所副教授黃居正）也認為，國際航空法是與國家主權最密切相關的國際法，各主權國無不視積極參與國際航空法的形式作為確保國家利益的重要手段。台灣方面所苦惱的，是台灣長期以來被排除在國際民航組織及「芝加哥公約規範形成的公共領域之外，不得不以單方的行為、授權機關所為的準外交協議、私文書，或是透過非政府性商業組織間接實踐國際航空法，為主權管轄利益的減讓或交換。在此情況下，除了在國際法上非常容易造成對國家主權利狀益變化效果的「默認」外，還可能會漸漸形成某種具拘束力的國際規則，引發對領土主權管轄作出正式或非正式的減讓、退卻的聯想。這種因無法成為角色扮演者而產生的落差效果，應該不是一再宣稱自己是「主權獨立國家」的台灣或「中華民國」所欲接受的。因此，馬政府將參與國際民航組織的活動作為「突破口」，也含有一種挑戰國際公法上的「主權」定位的意味。這與台灣參與世界衛生組織活動的情況，是有著微妙的差異的。

實際上，根據一九四四年「芝加哥公約」（「國際民航公約」）建立的國際民航組織（ICAO」），其會員資格在「芝加哥公約」中就有嚴格的規定：其一是聯合國成員國，與聯合國有聯繫的國家，以及在第二次世界大戰中保持中立的國家。該類國家只要將對「芝加哥公約」的批准書交存美國之日起三十日後，即可成為會員國（第九十二條）。其二是非上述各國，需經國際民航組織大會「五分之四的票數通過並在大會可能規定的各種條件下」始可加入（第九十三條）。但由於國際民航組織現在的會員國已超過一百六十個，這一規定似乎已喪失了價值。

值得一提的是，根據與聯合國訂立的成為聯合國專門機構的協議，一九四七年五月二十七日，國際民航大會決定增加「第九十三分條」。該分條規定，凡聯合國大會已建議將某國政府排除出聯合國機構時，或者被開除出聯合國時，該國即自動喪失其國際民航組織會員國資格；但如該國後來又提出入會申請，經理事會通過並獲得聯合國大會批准後，得重新加入國際民航組織；同樣，如聯合國暫停一國的聯合國會員權利時，依聯合國要求，國際民航組織亦暫停其權利。

一九七一年十月二十五日聯合國大會通過第二七五八號決議案，同年十一月十九日，國際民航組織通過決議承認中華人民共和國的代表說中國的唯一合法代表，根據上述規定，台灣即喪失在國際民航組織的會員資格。一九七四年二月十五日，中國政府正式通知國際民航組織，承認「芝加哥公約」及其八個議定書，並決定參加國際民航組織活動。同時九月，中國派代表團出席了國際民航組織第二十一屆大會。從一九七四年起，中國當選為國際民航組織理事會的成員國。由此，台灣要成為國際民航組織的成員，是根本不可能。

因此，台灣學者向當局獻計，台灣應當進一步研究在台灣無法加入在國際組織中最具關鍵性的力量——國際民航組織的立法功能與程序，並進一步研究在台灣無法加入國際民航組織的當前處境裡，如何應對該組織的立法功能所創設的國際航空法及其更替增補，籍以彌補因規範落差效果所引發的台灣日漸「去國際化」的危機。而在目前國際法地位困境暫時無法突破的階段，台灣應試圖籍助國際民航組織存在多數「前立法」作業中吸納「非政府組織」－－包括跨國性的國際法學會、民航利益團體或是學術機構——建議的程序，以專家身份積極參與聽證會或討論會，陳述、傳遞國族經驗與需求，間接將之轉化為國際規範的基礎。

相比之下，馬英九也曾提出的加入的國際氣象組織的章程，倒是對「準會員」或「聯繫會員」資格的規定較為寬鬆，台灣也較為容易參加其活動。