中國參與聯合國海洋法公約談判始末

1982年12月,歷時9年的第三次聯合國海洋法會議終於在牙買加的蒙特哥灣落幕。作為人類歷史上最漫長的國際多邊談判,在12月10日會議收尾這天,通過了擁有17個部分、320條款項以及9個附件的龐大海洋法體系。這就是今天人們常說的《聯合國海洋法公約》。12海裏領海、專屬經濟區、大陸架劃界等等,均源自這部《公約》。對中國而言,第三次聯合國海洋法會議是重返聯合國後第一次參加的重要國際多邊談判。而從30年後提出的建設海洋強國的目標來看,它也許是對中國命運影響最為深遠的國際談判之一。

對於領海寬度有12種說法

第三次聯合國海洋法會議全部共11期,陳德恭參與了第二期至第十期會議。

彼時,全球海洋權益鬥爭正達到一個巔峰,其重要背景是,二戰結束後超級大國憑藉其全球行動能力,在各大洋劃定勢力範圍。比如美國在1945年戰爭結束後立即宣佈,毗連美國海岸的大陸架受其管轄及控制。它甚至還在臨接美國沿海的公海設立漁業區,將對海洋的管轄和控制範圍擴展至領海以外。

南美國家首先面對來自美國的衝擊:美國漁船不斷進入南美沿海,而由於它們的大陸架非常狹窄,無法獲得廣泛的大陸架管轄區。這樣,首先是智利和秘魯,隨後大多數拉美國家都提出,宣佈200海裏領海或對200海裏範圍具有主權和管轄權。

為調解衝突,1958年和1960年召開了兩次國際海洋法會議,但都沒有取得令發展中國家滿意的結果。

而從60年代起,一種新的礦產資源錳結核在海底被廣泛發現。它擁有30多種金屬元素,其中大多數在陸地難以獲得。這引發美蘇兩個超級大國以及大型跨國財團向海底進軍,有關海底資源歸屬的問題又成為焦點。於是在1970年,第二十五屆聯大決定召開新的聯合國海洋法會議,“第一是解決深海洋底,其次是廣泛討論各種有關問題,包括領海、大陸架、公海漁業和海洋環境保護、科學研究等各項制度。”陳德恭說。

到這次會議開幕時,各國對於領海這一最基本問題的主張千差萬別,存在從3海裏到200海裏共12種主要說法。

陳德恭說,對於領海的定義,最深刻、直接地反映出各國對於海洋問題的不同態度:沿海國家的主權要求以及自由航行之間的衝突。美蘇等海洋大國有龐大的商船、漁業船隊,先進的海軍和海洋科研力量,因此積極擴大自由航行的範圍。發展中國家出於國防和保護自身權益的目的,普遍主張較大的領海寬度。面對海洋大國的拓展態勢,從1950年到1973年,主張3海裏領海的國家從40個下降到25個,主張12海裏的國家從3個上升到56個。

中日就大陸架劃界交鋒

1973年12月開始的第一期會議,主要確定組織、程序以及議事規則。許光建回憶,美蘇要求對實質問題採取“協商一致”,實際上要享有“否決權”。經過激烈博弈,最後決定以三分之二多數通過作為標準。但大會主席仍然發表了一個類似“君子協定”的聲明:盡一切可能在實質問題上採取“協商一致”的方式,在這之前不應啟動表決程序。

“議事規則這一整套辦法,是妥協的產物,但為第三世界運用優勢進行鬥爭提供了一定條件。”許光建說。在近10年的談判中,妥協成為一個關鍵詞,並最終對《公約》的達成及實施影響巨大。

而在會議上的發言極其嚴肅和尖銳。1974年第二期會議上,柴樹藩批駁了南越代表對於西沙、南沙群島的發言,“完全是顛倒黑白的無恥讕言!”不過,據陳德恭回憶,南海問題並未在第三次聯合國海洋法會議上成為熱點。

另一個與中國有關的是東海問題。在有關大陸架劃界的討論中,中國與日本激烈交鋒。

整個會議主要分為美蘇和發展中國家兩大陣營,但各自內部又有分化。比如蘇聯不像美國那樣具有很長的海岸線,因此更加希望限制沿海國的權利。在發展中國家內部,又分為沿海國、內陸國和群島國家,以及海岸線短、面臨窄海的地理不利國家等不同群體。

各行其是的“無害通過”

著名外交家淩青在回憶錄中說,支持200海裏海洋權同反霸權相關聯。那時中國與拉美國家建交,都對這一問題明確表態。“我自己也覺得支持是天經地義的事。”

中國自己也面臨霸權挑戰。1958年,中國就申明了12海裏領海,但領海、領空一直受到外國侵擾,為此提出過數百次嚴重警告。

當時中國對抗入侵敵機的手段主要是地面防空部隊,航空兵和軍艦很難在更遠的海域設置防禦線,也很難有效驅逐進入偏遠海域的外國船隻。

最終,會議用有別於領海的200海裏專屬經濟區作為折中,還確定了24海裏毗連區的概念。

這是為保護沿海國利益而設置的特殊區域。沿海國在毗連區享有必要的管制權,並可懲戒違法者。但是,毗連區的管制範圍不包括海底和領空,這與領海有明顯區別。

隨後,談判又進入另一個焦點環節:領海的航行制度。

在之前的相關國際條約中,一切國家的船舶可以在“無害”情況下通過他國領海。這個問題的焦點是,軍用船舶可否如民用船舶一樣“無害通過”,還是必須經過沿海國批准?

海洋大國是這個制度的堅決支持者。蘇聯雖在國內立法規定,外國軍艦通過其領海應經過批准,但在會議上卻主張軍艦可以“無害通過”。

中國在1958年就申明一切外國飛機和軍艦未經允許不得進入中國領海、領空。從1978年的第七期會議開始,包括中國在內的一些國家不斷聯合提案,要求外國軍艦在通過領海前應事先通知該國或經該國允許。

支持這個主張的國家後來有30多個,反對的有20多個。

但在談判中,“無害通過”一直沒有從草案中去除。到1982年第十一期會議,中國等近30個國家進行了最後的努力,要求沿海國可以自己制定法律、規章,管理無害通過其領海的船隻。

結果,有46個國家支持這個修正案,30多個國家反對。這時已到談判最後階段,這一分歧差點導致《公約》流產。

按照程序,如果沒能“協商一致”,則將表決。海洋大國很可能在表決中失敗,然後拒絕簽署整個《公約》。大會主席為避免會議分裂,一再呼籲不要進行表決,並親自邀請中國等提案國代表與美蘇代表協商。

最後的結果是:既沒有規定軍艦通過他國領海時必須事先通知或得到批准,也沒有禁止沿海國制定法律進行管理。換句話說,各國可在這一問題上自行其是。

在以後若干年間,各國做法林林總總:有的要求事先通知,有的要求得到本國批准,有的要求載有核設施及其他有害設施的船隻需經批准,有的將批准改為通知,有的對數量提出要求。但總體而言,越來越多的國家要求實現通知或經本國批准。

自由航行在1982年之後至今,一直是美國全球行動的基本主張,並成為它介入地區糾紛的方式之一。2012年7月,美國國務卿克林頓說,南海問題涉及美國基本利益,首先就包括自由航行權。

200海裏的兩難選擇

如果從打破舊的海洋秩序、保護發展中國家權利的角度來看,發展中沿海國在200海裏專屬經濟區等重要問題上,還是取得了重要勝利。

中國是200海裏專屬經濟區的堅決支持者,特別是對漁業的保護。中國代表團曾主張在公約中明確規定:沿海國在專屬經濟區內有權管制外國軍事活動和軍事設施,從而保證其漁業和海底勘測活動的安全。

在1986年《漁業法》、1998年《專屬經濟區和大陸架》等相關法律中,中國政府強調了捍衛專屬經濟區內漁業資源的態度,同時也表示尊重他國在自己專屬經濟區的權利。

“那時候,中國的漁業水平還不足以開發近海資源。”在上述法律制定中扮演了重要角色的陳德恭說,中國漁民從事大規模遠洋捕撈是十幾年之後的事。

對於專屬經濟區的爭執在於,海洋大國認為它應該是公海的一部分,並一度希望用200海裏經濟區的“優先權”取代發展中沿海國對專屬經濟區的“主權權利”。

而淩青在回憶錄中談到,會上曾有一個小的發達國家給他一份材料,詳細計算了建立200海裏經濟區後各國的利益分配。得利最多的是美、蘇、日、英等海洋大國以及海岸線長的發展中國家,“可能是想提醒中國不要那樣無條件而且強烈地支持200海裏”。

淩青說,這份材料和會議現場的實際情況啟發了他,開始重新思考“究竟應怎樣才最合理”。

1976年,淩青由中國代表團副團長升任團長。他詢問了阿爾及利亞、委內瑞拉等一些發展中國家的意見,對方都表示200海裏對他們不利,但為照顧發展中國家團結“不得不接受”。

這個問題也在中國代表團內部引起過討論。“我再次上報領導,可否對200海裏經濟區作某些保留。但此時已是‘馬後炮’”。他說,中國不可能在無條件而且明確支持十幾年後突然轉向,“任何領導都難做出這樣的決定”。

“說到底,200海裏經濟區並非對海洋強國完全不利。”淩青說。比如日本,領土面積只有37萬多平方公里,而專屬經濟區有數百萬平方公里。

他認為,只強調200海裏經濟區具有反對超級大國霸權的一面,“同時也是各國對海洋資源佔有權進行重新分配的一面。我們的認識顯然不夠全面”。

至少在東部海區,中國是半閉海國家,也就是地理條件半不利國家。大陸架上的資源實際上都是由大陸上的大河,如長江、黃河等沖積而成。如果沒有200海裏專屬經濟區的概念,只有大陸架原則,則這部分資源必然歸中國所有,“從法理上和事實上都應無可爭議,而現在則必須與鄰國共享,如何劃分還始終是個難題。”淩青說。

誰的大陸架

與200海裏專屬經濟區一樣,大陸架概念也得到了承認。但是,“相鄰或相向國家間專屬經濟區和大陸架的劃界標準,並沒有明確解決。”陳德恭說,兩個國家之間距離小於400海裏,就必然存在專屬經濟區劃界的問題。

在這個問題上存在兩個集團:日本、印尼等23個國家共同提案採取“中間線”原則,它曾被之前的大陸架公約所採用,加上持支持態度的共有30多個國家。中國等29個國家共同提案採取“公平原則”,認為中間