澳門六家博企的賭牌分別在2020年3月31日（澳博、美高梅）及2022年6月26日（銀河、威尼斯人、永利、新濠）到期。政府年前已明確賭牌到期後將會公開競投而非續期，但需作多方面考慮。除了政治上需要與中央政府溝通，在社會影響和經濟發展上，既要考慮如何做到長期穩定發展、長治久安，又要有所突破帶給澳門更好的未來，真是牽一發而動全身。

吸取教訓撥亂反正

現時澳門作為全球賭收最高的巿場，賭收早已拋離拉斯維加斯數倍以上，未來新賭牌競投時，特區政府無論在賭稅、投資要求，帶動非博彩元素的發展，乃至於博企的社會責任等，特區政府都有更大的主導權，並應提出更嚴格的要求，確保在有關條文中，有更詳細和可持續的投資計畫讓特區政府持續監督落實。

如果回顧探究澳門政府對「壯大龍頭」的一系列博彩體制開放改革的初衷，除賭收及投資承諾外，博彩業能否實現特區政府開放賭權時提出「以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展」的施政方向？

在2001年賭權公開競投的第217號批示《澳門特別行政區娛樂場幸運博彩經營》中，對競標企業的考慮需要「有利於使所提供的旅遊產品多元化者」。從澳門政府對博彩牌照競標者的最終選擇看，顯示了兩個強烈的偏向：一是十分關注競標企業的經營資源和業務中的非博彩因素。例如威尼斯人具備的全球會展資源，永利財團的多樣化娛樂設施和表演；二是偏向於從美國賭城拉斯維加斯的現代化、國際化的綜合性企業中去作出選擇。這種選擇集中反映了澳門對美國大型博彩企業的期望：即通過這類企業的多樣化經營，改變澳門旅遊業單一依靠博彩因素的狀況，使澳門成為集博彩、娛樂、休閒、會展商務等多功能的、綜合性旅遊中心。由此可見，澳門此次適度多元化的實施主力，是澳門本土之外的國際性大型博彩企業。這種選擇的內在合理性推論如下：首先，只有大型企業才能具備突出主業、多樣化經營，成為綜合性企業的能力；其次拉斯維加斯的綜合性企業正是經歷了由博彩為主，多業並舉的發展路徑，促使拉城經濟由博彩一業獨大轉變為適度多元化的經濟體系。因此，適度多元化由博彩企業突破，這是拉城已經成功的經驗。從澳門的選擇反映了對於美國大型博彩綜合型企業的極高期望。

讓澳門人和世人始料未及的是，賭權放寬的制度性激勵，數十、甚至百倍地放大了博彩業的市場供給，內地自由行政策更打開了博彩市場巨大的需求空間。但與當初的預想方向已經產生了極大的偏差。

在拉斯維加斯，由於博企努力推動非博彩完素的發展，不少大型渡假村非博彩收入均超過博彩收入，但2017年本澳六家博企，竟有五家的賭收占比竟達93.3%-98.9%的極水準，僅有威尼斯人為86%，但比率仍遠較拉城為高！客觀而言，本澳入境客由2002年一千一百多萬，增至目前逾三千萬，當年政府曾提出，期望將旅客平均逗留時間，由當年約1.3天，逐步追趕至拉斯維加斯約三至四天；但到2017年，平均旅客逗留時間甚至不升反跌至1.2天，僅留宿旅客逗留時間微升增至2.1天，留宿旅客比例亦由當初43%增至2017年的54%。

而在對博企的投資要求方面，有本澳專業人士翻查六家博企合同要求的投資金額，以及去年博企年報盈利表現，發現目前六家博企在為期20年的賭牌中承諾的投資原來低得難以想像。澳博（合同要求投資金額47億/2017年利潤21億，下同）；銀娛（88億/114億）；永利（40億/47.9億）；威尼斯人（44億/135億）；美高梅（40億/27億）；新濠（40億/39億）；單在去年，六家博企的利潤為384億，但六家賭牌公司當年承諾的投資計劃僅299億，意味著六家博企一年的利潤已超過六家博企持牌二十年的投資承諾，數字明顯遠「低」於合理水平。

據傳媒報導，當然有博企累計在澳投資金額已達一千億，是合同要求的廿六倍，但這也再次反映特區政府當年對承批人的要求實在嚴重偏低，這或與當年澳門博彩業前景未明有關。因此，有意見指出，現時澳門作為全球賭收最高的巿場，新賭牌競投人的投資金額不單要大幅提高，更重要是應有更詳細和可持續的投資計劃讓特區政府持續監督落實。

事關重大全面考慮

澳門六個賭牌若要細分，可分為三正三副。在政府的允許下，2002年12月，銀娛將賭牌轉批威尼斯人；有此先例，2005年4月澳博將賭牌轉批美高梅，2006年9月永利將賭牌轉批新濠，這個轉批過程中包括理據及博彩公司為何可「出售」賭牌，當年備受社會爭議。

澳門三主三副共六個賭牌將於2020至2022年陸續到期，但政府至今仍未公佈重新招標詳情，經濟財政司司長梁維特曾回應賭牌的問題，指不少地區都關注澳門如何處理賭牌的問題，或用甚麼條件處理將來的競逐，故政府需作多方面考慮，並循國際開標的方法處理。梁維特指出，政府各部門對博彩業健康發展的部署開展大量研究，包括法律法規等，現處分析階段，政府將因應市場和國際競爭的嚴峻性等因素，審慎研判未來重新競投賭牌的方案，當所有合同屆滿時，政府會進行國際開標，並必須透過法律訂定。

重新競投賭牌，無論從澳門哪個方面去看都是舉足輕重，也勢將影響澳門未來十多二十年的社會和經濟發展。因此，要全面考慮更方面的問題。

首先，政治因素。澳門博彩業的開放發展除了振興經濟以外，背後更深層的意義是其展示了「一國兩制」的成功從而樹立典範。內地的「自由行」政策是澳門旅遊業發展重要的驅動器，澳門經濟能夠在短短數年間從低潮期復甦並且連續數年獲得雙位數的增長，「自由行」政策的確是發揮了其刺激澳門旅遊業和相關行業的作用。但是，隨旅遊業中以博彩業一業獨大的失衡現象越來越嚴重，中央政府終於向澳門政府發出了警示，明確要求特區政府加強控制博彩業和推動多元發展，在「自由行」政策上亦作出了轉變，內地居民前往澳門旅行的限制措施接踵而至。

近年來，中央政府對澳門發展博彩旅遊業的態度明顯有所轉變。由於前來賭博的主要是內地遊客，澳門可以得到博彩業的正面效益而將其負面效益大部分轉移到外部去，而博彩業的負外部效應轉移到了內地身上，這是由於澳門的客源主要來自中國內地，而且大量資金從此途徑向外流，引發官員出境豪賭和貪污等爭論。只靠博彩業不發展多元化產業是無法得到中央認許的。澳門博彩業的飛速發展，對中央來說存在三大隱憂。首先是大量資金從澳門流失。據中國官方估計，每年內地通過境外賭博、網絡賭博等各種渠道流失到境外的資金超過6000億元人民幣，以國有資金為主的大筆財富都在澳門賭場流失了。第二點擔心則是來自政治方向面的。隨美國資金大量流入，人們也愈發擔心美國的政治影響力將迅速擴展至澳門。最後，澳門的飛速發展帶來了管理方面的問題。由於博彩業常常與洗錢、腐敗、社會惡習等密切相關，政府需要對此進行強而有效的管理。

其次，經濟因素。主要是在財政收入上。根據財政局數字，最近五年，賭博專營權之直接稅（下簡稱「博彩稅」），為博彩毛收入35%；過去五年，佔政府財政收入介乎76.9%-81.5%。若以實際收支計，博彩稅基本已能應付政府全年開支。目前澳門賭場的稅賦，主要包括四種：第一是博彩毛收入35% 的「博彩稅」，去年約930億，2013年最高曾達1,263億；第二是毛收入1.6 %的澳門基金會撥款，去年近43億；第三是2.4%毛收入用作城巿建設、旅遊推廣及社保（澳博負責疏濬，比例為1.4%），去年近64億；最後是賭枱每張30萬（貴賓廳）及15萬（中場），以及角子機每部1,000元的年溢價金，以目前6,000多張賭枱及15,000部角子機計，每年溢價金約十多億。前三項稅率為毛收入的39%，故一般說澳門博彩稅約四成；而平均稅率38.5%之說，是因澳博38%與其他公司39%除二得出。

過去曾經有意見提出，博彩業利潤豐厚，政府應成立全民博彩公司與民分享利益，但此意見明顯是對博彩業目前的稅收機制不了解，因為澳門「博彩稅」是以毛收入徵收，簡單來說賭場每贏一百元，政府就可收取39元稅收，當中不用扣取任何成本，故有研究博彩業的學者形容，澳門政府根本是六家博企的優先股大股東，故政府根本毋須和不應落場經營博彩，即使真的要全民分紅，將博企毛收入一定的百分比作分紅才是最高效。

其三，社會因素。政府於2016年曾作中期檢討，當時社會不少意見要求政府為博企訂立包括社會責任在內的明確指標，但檢討似乎又虎頭蛇尾，沒有下文。社會責任的要求當中包括如何推動本地人向上流動、橫向的就業多元、有效實施向本地企業採購、減少賭場巴士對交通的影響和環境的污染、如何落實員工的家庭友善政策，以及推動澳門產業多元等等，這些如何明確指標，怎樣作為未來賭牌競投的重要參考等問題都要思考。

有意見認為澳門賭牌不需要再專營批給，只要符合要求就可申請准照經營博彩，但本澳不少人對此明確反對。他們認為，法律對專營批給的承批人的限制和規範，遠較准照持有人多。現在社會應思考如何推動博企承擔更多社會責任，包括為本地人和中小企提供更多多元發展和向上流動的空間，以及投放足夠資源推動產業多元等；若取消專營制度，只會令博企承擔社會責任的壓力大減，博彩巿場的過度競爭對社會治安和其他行業的衝擊必然更大，甚至會有減賭稅的壓力，對澳門百害而無一利。

其四，法律因素。一是賭牌合法性問題。澳門政府在發給賭牌時發給同一個專營公司容許該專營公司發展多項目，包括只有娛樂場的項目，而且沒有嚴謹規定不同項目的發展時間，像金沙娛樂場基本上沒有其他休閒配套，其開業首年（2004年）便憑賭場生意賺了19億美元。另外，特區政府也沒有做好對賭牌和賭場營運者的控制。其中最令人質疑的是賭牌數目竟由3變6，如永利在未開業便轉賣賭牌賺9億美元。對於賭牌由3變6的法律根據，特別政府方面的法律依據，學者認為這縱然合法，也極不合理。因為當初賭牌的評選是經過一個很嚴格的程序，評選委員會對競投經營財團在多方面進行評分，如博彩經驗、旅遊、會展等多個組合項目，現在6家公司所持有的經營標準是否真的與多元化發展的路向相符，政府方面也需要系統的研究。

二是賭場設施歸公存在問題。按照原來賭牌法律規定，是賭場在牌照期滿後需歸還政府，一如其他專營合同，博企經營的所有賭場及其所有設備用品，在專營期滿後須無條件歸還特區政府。目前所有博彩合同均要求六家博企將旗下所有賭場作獨立單位登記，以便牌照期滿後歸還政府。舊葡京娛樂場便在2001年年底合同到期後已歸還政府，現在只是由政府租用給澳博經營。故理論上，若現有賭牌經營者未能投得新賭牌，政府可將其賭場交予其他投得賭牌經營者經營，但從實際角度，這是近乎不可能的操作，故現有賭牌經營者在新賭牌競投中確實存在先天優勢。有意見認為，應該要發新賭牌引入新的競爭，但礙於本澳土地空間已不多，客觀而言，要有新經營者，再增發賭牌最多也只能一個起兩個止。

發展新產業可為籌碼

雖然現代經濟學傾向於以「市場為主，政策為輔」的發展理論，但是從現實經驗我們可以得知，一個地區產業發展是否成功有賴參與產業活動和生產的各營運者之間的配合，而政府的重要作用更多是表現在協調和平衡各方以達到理想的發展。博彩業產生的馬太效應下，市場上的資源配置失衡，固有格局亦使本澳博彩業以外的新增長點難以突破，因此多元產業的發展有賴政府的刻意經營和推動。目前博彩業無止境的擴張嚴重影響多元產業的發展空間，特區政府無疑要做好監管博彩業的角色，使各行各業均衡發展。

重新競投賭牌是本澳發展新的里程碑，機遇和挑戰並存，而其中的焦點，就在於特區政府以什麼條件為籌碼，規劃引導本澳的發展方向。

筆者認為，應該將如何推動發展新產業作為賭牌競投的其中一個投標條件，引導博企將資源投向培育新產業或者培養產業人才等方面。如為推動澳門智慧城市建設，政府可在賭牌競投條件中提出投放資金支持本澳的科技研發和科技人才培養，以及引入科技企業等。

澳門特區政府已經宣佈要將澳門發展成一個「以數字引領科技，智能服務民生」的智慧城市。根據維基百科資料，「智慧城市」（Smart City）的概念源於美國IBM。該機構在2008 年提出「智慧城市」概念，探討如何善用資訊及通訊科技來優化城市功能。「智慧」的理念就是透過新一代資訊技術的應用使人類能以更加精細和動態的方式管理生產和生活的狀態，通過把感測器嵌入和裝備到全球每個角落的供電系統、供水系統、交通系統、建築物和油氣管道等生產生活系統的各種物體中，使其形成的物聯網與互聯網相聯，實現人類社會與物理系統的整合，而後透過超級電腦和雲端運算將物聯網整合起來，即可實現。

智慧城市已成為城市及產業發展的重要領域，美國、西班牙、日本、香港等地紛紛啟動計劃，而在內地「十二五」規劃中，有320 多個城市啟動建設智慧城市。從當前全球城市發展的規劃來看，發展智慧城市已經是大勢所趨。澳門特區政府與阿里巴巴集團在2017 年8 月簽署了《構建智慧城市戰略合作框架協議》，為澳門建設智慧城市踏出重要首步。

科技令社會不斷前進，10 年前誰會想到智慧城市、智慧房子、智慧汽車等將會是人類智慧未來生活的一部分。智慧城市的建設，令澳門的發展有望突破空間的限制。但澳門由於資訊技術的欠發達，在這場智慧城市爭奪戰中顯得有點被動，已經出現與發達城市之間的「鴻溝」，必須加速打造「智慧澳門」，構建澳門的「流動空間」。 「智慧澳門」的建成和完善，將為澳門創造出一個沒有邊界的無限空間，與澳門的真實地理空間相得益彰，使澳門無論在真實空間中還是在「流動空間」中都是一個國際明星城市。

澳大前校長趙偉教授強調：「建設智慧城市，離不開數據科學，數據工業，以及數據貿易，背後更重要是要有智慧與人才的配合。一個國家或城市是否能跟上大數據的時代，最重要是取決於對人才的培養和吸引力。智慧城市和智慧產品要靠數據驅動，而數據驅動須靠軟件與互聯網經濟進行，目前世界各地都缺這類型人才。」他指出，人類第一次工業革命後，逐步用機器替代體力勞動，譬如汽車的出現，讓人類可以走得更遠、更快。現在出現新一輪的產業革命，並以人工智能、大數據和互聯網為標誌。這意味著我們將要用機器替代人類（至少一部分）的智力勞動。這場新的產業革命將給我們年輕一代帶來極大機遇的同時也帶來極大的挑戰。幾乎整個產業界將重新洗牌，許多產業會消失、重組，或者出現新的產業。只有跟上產業革命的浪潮，才能在新的產業變革中百戰百勝。而科研投入和人才培養都需要大量的資金投入，以博彩業的收益長期投放到科研和人才培養上，累積下來必然令澳門的科技實力不同凡響。

當然，澳門發展新產業不是局限於智慧城市方面，新產業的誕生最終是市場的力量，而這力量的來源或許通過一定的條件點燃，而賭牌重投的機會亦未嘗不可成為引子，成為創造新產業的「星星之火」。「星星之火可以燎原」，澳門的未來或者需要這「星星之火」。