習近平主席在博鼇亞洲論壇2018年年會主旨演講中指出，要「加快加入世界貿易組織《政府採購協定》進程」。這是在中國改革開放四十周年的重要時刻，「中國開放的大門不會關閉，只會越開越大」的承諾，體現了中國政府不斷推進改革開放、大步邁向新時代的信心和決心，同時也意味著中國加入《政府採購協定》(以下簡稱GPA）的談判進程進入了關鍵階段。

談判進程緊張有序

2007年12月，我國正式遞交了加入GPA的申請書。自此已經歷了11個年頭，截至目前已提交了6份開放政府採購市場的出價清單。

中國政府採購規模大、發展迅速，每年遠高於經濟增長速度的採購規模，對國際市場產生了巨大吸引力。

據統計，2016年我國政府採購規模達到31089.8億元，同比增長22%，占全國財政支出和GDP比重分別為11%和3.5%0

日益增長的採購規模如何放開？在多大程度放開？所牽扯的國內外各方的利益眾多且影響深遠。目前，談判爭議主要集中在三個方面：

一是國有企業是否應納入出價清單範圍。2014年底的第6份出價清單除大學、醫院外，首次列入了中國農業發展銀行、中國郵政集團公司和中央國債登記結算有限責任公司等國有企業。但GPA參加方認為，應開放能源、交通、水利、電力等所有政府控制的符合公益類性質的國有企業採購市場。

二是次中央實體的開放程度。最新列入的次中央實體包括4個直轄市15個省的558個機構。既有沿海省份又有內陸省份，開放水準較髙。但GPA參加方要求列入更多的省級政府和重點城市，並開放地級市政府。有的國家甚至要求開放所有地級市政府。

三是工程項目門檻價。中國第6份出價的工程採購客體已經同等開放，將聯合國《主要產品分類》（CPC）中第51類工程項目全部列入。但參加方對中國工程門檻價降為1500萬特別提款權（SDR）仍然不滿，期望達到他們談判之初提出的500萬SDR要求。

一般而言，GPA談判是曠日持久的複雜行動，同時也面臨著複雜的國內國際環境影響，參與方眾多，談判內容詳盡，尤其是針對大國的談判，相關內容差距較大也是一貫的表現。因此也對我國加入GPA的談判帶來了不少壓力和難度。

加入面臨的現實挑戰

從世界各國經驗來看，發展中國家的政府採購和招標投標，在與國際接軌方面，普遍面臨許多難題。

主要表現為，各國政府採購體制、制度和機制不同。比如，法律之間的協調、行為的規範性、監管的有效性、市場的誠信度等都各有參差。

作為發展中國家，我國相關法律和制度有的還不完善，也存在類似矛盾。比如，招標投標法和政府採購法並存所反映出的一些問題，一直是國際社會和相關專家學者爭議的焦點。另外，在同一領域的採購行為，出現管理部門多頭、採購類別界定衝突、資金界定標準不一、採購模式不同的制度取捨方式，給各方主體造成困擾，割裂了制度、市場、管理的完整統一性。

例如，同一採購方式歸屬不同部門開展制度設計、行為執法和監督管理。若專案屬於貨物和服務招標投標，則由財政部門監督管理；若專案屬於建設、水利、交通等工程招標投標，則由建設、水利、交通等行業主管部門開展執法監督。管理模式無法歸一，會在實踐中產生一些問題。

再例如，各部門根據法律法規要求建立各自的專家庫管理系統。發展改革部門建立公共資源交易綜合專家庫，財政部門建立政府採購專家庫，專家庫資格、行為要求、評審方式、管理制度各不相同。政府採購、招標投標、公共資源交易平臺等領域也各自建有資訊公告和電子交易管理系統，各有不同的資訊發佈和公開管道，各有不同的系統管理辦法和資料標準模式。

類似狀況長期存在，有其歷史性、利益性、制度性等因素影響。近年來，有關方面也不斷努力，試圖通過制定具體實施條例和辦法，破解領域內交叉重疊問題，但這種分立式立法立規有可能進一步切割制度和市場。

目前，各地具體實踐也不盡相同：有的在公共資源交易管理委員會下設辦公室，僅起著一般性的組織協調作用；有的設立公共資源交易管理監督局，卻無法界定部門職能與管理監督局的關係，「無法可依」；有的甚至將財政的政府採購管理職能納入公共資源交易管理辦公室，未能有效體現管理作用；有的地方通過推進資訊技術手段創新倒逼政府採購制度改革，試圖突破體制障礙，卻因無頂層設計，效果不彰。

從世界貿易組織GPA本身來看，我國政府採購制度與之也存在較大的差異。兩者立法目標、基本原則、適用範圍、採購方式和救濟制度都存在不同。GPA是WTO的一項多邊協定，旨在促進全球貿易自由化，構建開放透明、公平競爭和行為規範的國際採購制度體系。我國立法目的以規範行為，提高資金使用效益，維護本國利益和社會公共利益為主。

從採購方式來看，GPA所宣導的公開招標、選擇性招標和限制性招標三種模式與我國法律確定的公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、詢價等採購方式和適用程式均不同。在供應商救濟制度上也存在較大不同。

主動破解「世界性難題」

政府採購領域作為「世界性管理難題」，屬於最難啃的「硬骨頭」。現狀表明，中國加入GPA談判內容形式複雜，政府採購的重點、焦點、難點問題仍然較多。面對難題和困境，如何加快加入世界貿易組織GPA進程，相關部門需要改革開放思維。

引入戰略思維。中國加入GPA機遇大於挑戰。在中國儘快加入GPA進程的關鍵時期，應以戰略思維來對待。

政府採購制度建設不單純是我國企業產品和服務進入國際市場的機會和管道，也不單純有利於我國政府採購體制的進一步健全和完善，它是超越財政支出手段，涉及政府、經濟、社會、市場、法律的一種現代制度創新；是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要體現，是實現中國經濟高品質發展、融入現代化經濟體系、推動形成對外開放新格局、發展更高層次的開放型經濟的重要內容，也是法治型服務型廉潔型政府職能轉變的有力手段。

引入改革思維。中國加入GPA進程要主動改革，破解國內政府採購領域出現的難題，完善政府採購制度體系環境。

政府採購制度改革與現代財政制度改革相結合，建立「預算-計畫-採購-支付-資產管理-繢效」的標準閉環體系。

與宏觀調控體系相結合，可以完善產業、產品、技術、知識及創新等政策功能；與公共資源交易平臺整合相結合，可以突破招標投標與政府採購制度衝突難題；與「放管服」改革相結合，可以創新監管方式，依託資訊化手段和大資料加強事中事後監管；與供給側結構性改革相結合，可以降低市場主體參與政府採購制度性交易成本；與公平競爭審査相結合，可以建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，與社會征信相結合，可以構建政府採購信用主體建設，推進社會誠信體系。

引入戰術策略思維。在多年談判豐富成果的基礎上，中國加入GPA新階段需要在理念思維、談判方式和手段、實現方法和路徑等方面進一步規劃和實施。

比如，可以考慮談判一直遵循的審慎、漸進、互惠對等原則是否需要微調。對於談判清單，可以在更大範圍、更寬領域、更深層次考慮市場開放程度。可以探索實施雙邊機制下開展政府採購市場開放談判，穩步推進自由貿易區建設。對於開放國有企業採購，可以與開放程度較高的沿海省自貿區、國家「一帶一路」倡議等有機結合起來。在供應商准入及爭取國際市場方面，與中國企業、產品「走出去」結合起來，等等。

值得一提的是，GPA主要是發達國家和地區之間的規則。我國作為最大的發展中國家，應充分利用GPA對發展中國家的特殊待遇和補償貿易政策，在談判中實施有利於本國產業發展、貿易收支平衡、經濟發展狀況等的開放策略。

中國加入GPA談判進入新階段，這一階段的談判時間更加緊迫、談判博弈更加複雜、國內領域內改革的難度進一步加大，政府採購轉型發展在新時代面臨更加重大的使命和責任，具有不同尋常的重大意義及影響。

因此，中國加入GPA，宜在原有基礎上設立更高規格、更大範圍的領導小組及其所屬談判組、法律組、政策組、監管組、專家諮詢組等，制定戰略規劃，儘快確立中國加入GPA進度表和路線圖，以期建立符合中國特色和國際化需要的現代政府採購制度。

（黃冬如／文）