據各方面的統計，自十八大到今天，高層已經出臺了近1500項改革方案。從理論上說，這一波的改革的確是史無前例的；人們也相信，如果所有這些改革一一落實和到位，必將重塑中國，不僅把國家的社會經濟發展推到一個新的階段，更把國家的制度文明提升到一個新的臺階。

但改革的實際情形又是如何呢？儘管不是說沒有改革，但各方面的改革確實面臨著執行困難的問題，這表現在幾個主要的方面。第一，各方面的改革推進和執行程度不一、不平衡。一些改革執行了，另一些改革則沒有；一些部門和地方執行了，另一些部門和地方則沒有動靜。第二，一些改革雷聲大雨點小，做了一些，遇到困難就嘎然而止，半途而廢。第三，更多的改革一直只停留在紙面上，沒有人去碰，也沒有人敢碰。

總體上說，儘管各個部門、組織和單位的改革聲音很大，但實際層面沒有很大的進展。

為什麼會產生這樣的情形？可以從人和制度兩個方面來討論和回答這個問題。以人的因素來說，就是要問：是不是執行者不想改革或者執行不力？以制度因素來說，就是要問：改革不力是否遇到了客觀制度的制約？

從筆者調研的情況看，儘管一些地方的確是人為因素造成的，但對很多人來說，他們並不是不想改革或不想落實改革舉措，而是因為他們遇到了諸多制度性因素的制約，出現「想改革，但改革難」的局面。因此，這裏主要想討論結構性和制度性因素，如何對改革產生影響。

十八大以來，中國的政治制度開始產生結構性變化，至十九大這種結構性變化已經成形，並且表述在制度層面了。簡單地說，中國形成了「以黨領政」和「內部三權分工和合作」的基本制度構架。在很大程度上說，這是改革開放以來，國家層面最大、最重要的制度變革和建設，也是執政黨和國家長治久安的制度基礎。

在這一體制下，政府的權力來自黨，政府受黨的領導。當然，這並不是說，黨權是所有權力的根源。要回答這個問題，就必須看黨和社會的關係。從理論上說，社會（或者人民）是黨權的最終來源，這也是執政黨的合法性基礎。不過，這個問題不在本文論述範圍之內，這裏只討論整個執政機器內部的權力配置。

在整個執政機器內部，儘管所有權力都來自黨權，但黨權被分解為三個相關但又相對獨立的部分，即決策權、執行權和監察權。在多黨制國家，每一個政黨都可以有自己的政治過程，互相競爭。但在中國，因為中共是唯一的執政黨，國家只能存在一個政治過程。這個政治過程通過自身的開放性來消化多元的社會經濟利益，把多元利益吸納到這個政治過程之中。同時，為了實現政治過程的科學性和有效性，這個過程被分成三段，先是決策，再是執行，然後是監察。

「內部三權分工合作」體制本身不是本文要討論的，但用「內部三權分工合作」的進展，可以透視到中國改革今天所面臨的困難和挑戰的制度根源之所在。

決策權集中是現實的需要

先來看決策權。十八大以來，決策權的集中是明顯的。決策權的集中既是對十八大之前權力過於分散產生諸多負面影響的反應，更是現實的需要，包括全面統籌的頂層設計、反腐敗運動、克服既得利益對改革的阻力等等。

決策權集中也取得顯著的效果，尤其表現在反腐敗和消除寡頭政治方面。但就決策本身來說，權力集中也產生了一些問題，主要表現在決策的科學性。

這些年的決策，也就是前面所說的1500項改革方案，儘管都是必須大力改革的地方，並且表現為緊迫性，但對政策的執行可行性和效果考慮不夠周到。可行性和效果涵蓋方方面面，這裏只集中討論改革的試錯成本、附加值和政策信用度三個方面。

就試錯成本來說，可以舉自由貿易區為例，因為這個案例很典型。自由貿易區是十八大之後一個很大的改革項目，無論對國家的內部發展和外部開放都具有標誌性意義，各方都給予很高的期望。不過，幾年下來，儘管自由貿易區已經擴展到全國層面，有了11個自由貿易區，但實在很難說非常成功。自由貿易區對各地的社會經濟發展影響並不大，更不用說在國家層面了。

而原先設想的制度創新的意圖更沒有體現出來。為什麼會這樣？這裏就有一個改革試錯成本的問題。任何改革都不是「免費的午餐」，都含有試錯成本。沒有人能夠保證一個改革一定會是成功的，因此當試錯成本過大時，改革的相關方就很難去推進改革。

以自由貿易區來說，當時制定了「負面清單」，希望有關方面把「清單」所要求下放的權力統統下放。權力一旦下放，如果不成功，就會對整個國家產生不堪重負的影響。

上世紀1980年代的改革之所以能夠推行下去，就是因為當時的試錯成本很小。深圳的改革能夠成功，是因為深圳當時只是一個小漁村。成功與否，對國家、對地方影響並不大。中國改革到今天，並不缺改革，改革的廣度有了，所缺少的是深度和力度。而具有深度、力度的改革必然涉及到試錯成本。這就要求改革設計者在設計改革時，充分考慮到試錯成本的問題。

就附加值來說，改革也要創造附加值。這裏涉及到一個改革模式轉型的問題。中國的制度優勢就是集中力量辦大事，往往用舉國之力把一件事情做好。深圳是這樣發展起來的，上海也是這樣發展起來的。但問題在於，如果把什麼樣的改革都放置於這些地方，這些地方的改革的附加值就大打折扣了。這些地方已經累積了方方面面的巨大資源，再加上一些資源（即改革）也很難體現出附加值來。

這個經驗現象的確表明，在設計改革政策時，必須考慮到改革的附加值問題。實際上，無論就試錯成本還是附加值來說，十九大所提出的「自由貿易港」改革也面臨同樣的問題。

監察越頻繁執行權越難行使

政策的信用度是多年來被人們忽視的問題。所謂政策信用度就是國內外對特定政策的信任。政策信任度越高，政策的歡迎度就越高，政策的執行力度也會相對高。就這個角度來看，這些年來所宣佈的新政策的頻率過高，往往一個政策還沒有理解消化，另一個新政策就下來了；一個政策還沒有執行，更多的政策接踵而至。

這不僅造成大量政策堆積在官員辦公室裏，更造成國內外對政策的信任度低，形成「政策越多、信任度越低」的局面。在1980年代，一個新政策出臺，人們歡欣鼓舞，但現在新政策過於頻繁，人們沒有什麼感覺。這必然影響到政策的社會環境。

再來看監察權問題。監察權儘管在十九大正式成為「三權」之一，但在十八大之後已經開始試行，並且成長上升得很快，其力量充分表現在反腐敗運動上。作為獨立的一權，監察權仍然是新權，其運作還沒有足夠的經驗。例如，監察權與執行權的邊界是什麼？是不是可以事無巨細地監察執行權？發現問題之後又如何處理？所有這些問題並沒有現成的答案。

從監察權實際運作的情況看，已經發現了諸多問題。例如有媒體報導，在一些地方，監察機構對官員辦公室置放零食等都視為「違規」。又如官員的尊嚴問題，在一些地方，很多官員現在面對監察人員「如臨大敵」，嚴陣以待。一旦監察機構進入檢查，最重要的事情也得停下來，全面配合監察機構的工作。監察越頻繁，執行權就越難行使。總之，如果監察權沒有節制而氾濫，執行權就會受更多的制約，甚至被廢掉。

這方面，中國歷史上有豐富的經驗。監察權自漢朝確立，一直存在到晚清。漢朝就規定監察只局限于執行權的六個方面或領域，出了這六個領域，其他領域不屬於監察範圍。如史學家錢穆所言，如果監察權濫用，就必然演變成「內部反對黨」，並且為了反對而反對。監察機構的主要職責是發現問題，但如果為了發現問題而去找問題，那問題就來了。因此，在各個朝代，監察權都根據需要進行調整。

在理解了決策權和監察權之後，執行權的狀況就很容易理解了。執行權被夾在決策權和監察權之間，當決策權和監察權強化時，執行權就受到巨大的制約。行使執行權也需要權力，當權力不足時，執行往往裹足不前。同時，執行官員也是理性的，在面對毫無限制的監察權時，他們自然也選擇「不作為」，因為「作為」往往導致監察機構的關注。

實際上，要推進改革，就必然會造成一些人的利益損害。如果利益受損的這些人向監察機構申訴，執行改革者的下場不會很好。儘管「不作為」也會有後果，但比起「作為」帶來的後果，他們寧可選擇「不作為」。在一些地方，因為監察權的濫用，導致「告狀的人多於幹活的人」的局面。在這樣的局面下，「執行權」往往處於閒置狀態。

「內部三權分工合作」對中國來說，是一個新的制度。從歷史經驗看，這個制度一旦有效運作起來，其生命力不可低估。任何一個新制度從確立到有效運作需要時間，「內部三權分工和合作」制度也是如此。「三權」之間如何分工？它們之間的邊界是什麼？它們之間如何合作？「三權」各權內部如何建設？如何對其他權力不造成不必要的干預？所有這樣的問題都必須在實踐中進行探討。