兩岸軍事互信機制可從共同護衛南海做起

「陸委會」昨日發佈《行政院大陸委員會第一八七次諮詢委員會議諮詢委員發言摘要資料》,披露日前出席主題為《南海問題與台灣對策》的「陸委會」第一百八十七次諮詢委員會議的委員們的發言重點。其中的一些內容,對兩岸如何攜手護衛南海主權,如何利用南海問題作為兩岸建立「軍事互信機制」的切入點,頗具啟發意義。

「陸委會」諮委會是依據《行政院大陸委員會組織條列》第十九條「本會得視業務需要,遴選學者、專家為顧問或諮詢委員,均為無給職,其遴選及集會辦法另定之」的規定,而成立的諮詢機制。而《行政院大陸委員會諮詢委員遴選及集會辦法》則規定,「本會為諮詢有關大陸事務意見,策進本會工作,設諮詢委員會」,「本委員會委員,就本會掌理事項或本會指定事項,提供諮詢意見」。雖然該「遴選及集會辦法」對其成員的規定是「由主任委員遴選熟諳大陸事務及富有兩岸民間交流經驗之學者、專家擔任」,但實際運作,卻是台灣各主要政黨都有應「陸委會」主委之邀,選派代表參與工作;曾任澳門理工學院院長學術顧問兼客座教授的邵宗海,就曾由親民黨選送出任「陸委會」諮詢委員。雖然諮詢委員的意見不具法定效力,但由於是出自藍綠各政黨的代表及熟諳大陸事務的學者、專家,因而擁有較高的「政治民意」,對台灣當局相關政策的制訂,也就具有一定的參考價值以至是指導作用。

而這次「陸委會」諮委會召集委員們討論「南海問題與台灣對策」,使人感到興趣。因為長期以來,關心南海問題的台灣學者都在埋怨,南海政策涉及台灣的政治、外交、經濟、國防、安全、航運、環保等各種重要國家海洋利益。但究竟台灣是哪一個單位負責擬定、執行南海政策?這個答案並不清楚。而今次「陸委會」召集討論這個問題,即使未能回答這個問題的整體,也是回答了一部份:「陸委會」也有份負責。

但是,從種種跡象看,尤其是從學者們所列舉的南海政策所涉及的各種「國家海洋利益」的範疇看,「陸委會」卻不能負起全責。實際上,不久前「內政部長」江宜樺才率團到了東沙群島宣示「主權」,而「海巡署」的前身之一--「保七總隊」,也曾發艦要到南沙群島「宣示主權」,但被當時的「內政部長」黃昆輝以「逾越職權」為由予以召回(「保七總隊」隸屬於「內政部」警政署)。而航運利益屬於「交通部」,油氣利益屬於「經濟部」等。因此,「陸委會」所能管轄的,應是南海政策中與大陸事務工作有關的部分。

不過,「發言摘要資料」透露,委員們「建議政府部門應成立因應小組妥為因應」,這個態度是正確的,因為既然南海事務跨領域、跨部門,就不能由其中一個部會具體總其成,而應當一個跨部會的機構來統合協調。但該機構是屬於建制單位還是任務編組?靠掛在哪一個部會之下?頗費考量。看來,由於其是橫跨各個部會,無論是隸屬於「內政部」還是「陸委會」,權威性都不足,只能是直接屬於「行政院」,但其辦事人員則可由「內政部」和「陸委會」派出支援。

雖然在「主權」問題上,藍綠兩大陣營分歧甚大,但在南海問題上卻是罕有的一致共識。早於一九九三年初「行政院」公佈《南海政策綱領》時,國民黨、民進黨都表態支持。後來成立的新黨、親民黨也持抱同樣的態度。既然如此,台灣當局在處理南海問題時,就少了諸多掣肘,這是很難得的。

其實,南海問題不單止是在台灣內部,具有難得的一致性;即使是在海峽兩岸,也同樣的具有難得的共同點,就是南海諸島是屬於中國的,是中國固有之疆域(領土)。盡管「中國」的稱謂不同,是中華人民共和國VS「中華民國」,但實質卻都是一樣。因此,海峽兩岸在南海問題上具有共同的利益。

台灣當局對維護南海主權持抱堅定立場和積極態度,除了是主權觀和歷史觀之外,也與其海軍佔據了南沙群島的主島--太平島有關。而這個「太平島」的稱謂,來源於抗日戰爭勝利後,一九四六年國民政府派遣海軍「太平艦」接收南沙群島的主島,並以艦為名;現由大陸解放軍駐紮的西沙群島主島「永興島」,其得名也是來自與此同時接收該島的軍艦「永興艦」。一九五六年之後,太平島一直由台灣的海軍陸戰隊駐守,成為台灣當局維護南海主權的最主要象徵。算起來,台灣軍隊比大陸解放軍更早進駐南沙群島。這是因為,直到一九八八年初的「南沙之戰」後,解放軍才正式派出兵員駐守永暑礁和華陽礁的。

台灣當局頒布《南海政策綱領》後,「行政院」於一九九三年五月核定《南海政策綱領實施綱要分辦表》,就如何堅定維護南海主權,如何加強南海開發管理,如何積極促進南海合作,如何和平處理南海爭端及與如何維護南海生態環境等問題,交付各有關部門依法實施。馬英九前年五月就職後,以其強烈的愛國理念,正式以「中華民國政府」名義,明確重申對南海主權及對南海爭端的立場。這個海峽兩岸在南海問題上擁有共同主權基礎的態勢,更使兩岸攜手合作護衛南海具有潛力和可能。

由此,人們對「陸委會」諮詢委員的發言內容,將倍表關注。尤其是諮詢委員「各國雖樂見兩岸關係趨於和緩,惟亦有部份國家對於兩岸在南海問題上的合作存有疑慮」的發言,就「將」了兩岸當局的一「軍」。這對兩岸在南海問題上合作,無疑是將會發揮鞭策作用。如果操作得當,或許可以促成兩岸就共同應對南海問題而建立「軍事互信機制」,這在目前馬英九對進行兩岸政治對話猶豫不決之際,倒是會成為「遇到紅燈繞道走」的典範。

尤其是前不久美國斯坦福大學國際安全和合作中心研究員薛理泰預測,越南有可能會出兵奪取太平島。倘真有此事,單靠駐在太平島的台灣海軍陸戰隊,是難以抵擋的,而由台灣本島派出援兵,也是「遠水救不了近火」。倒是駐守在附近的解放軍駐西沙部隊,及駐在海南島的南海艦隊三亞基地的軍艦,和海軍陸戰隊、海軍航空兵等,可以及時奧援。因此,只要越南鬧事,就是「第三次國共合作」,攜手對抗外敵的最佳時機。

也有一些諮詢委員指出,「基於國際現實面考量,目前台灣與南海周邊國家無法進行直接對話」。這是由於台灣的現實處境所致。台灣因為台灣不具國際人格,一不是《聯合國海洋法公約》的簽署單位,二也不是《南海各方行為宣言》的簽署單位。不過,也有人指出,《南海各方行為宣言》用的名詞是「各方」而不是「各國」,也讓台灣與南海問題爭議有關的國家去於與「宣言」有關的事宜時,就可展示大陸對台灣國際活空間動的善意。其實,最簡單直接的做法,就是兩岸聯合開發南海的油氣資源。現在,兩岸的相關單位已在台灣海峽和南海北部聯合開發油氣田,為何就不可將此模式延展到南海?

在面對同樣的領土糾紛問題時,南海問題比東海劃界及釣魚台的問題要簡單得多。無論是出於「避強打弱」(兩岸軍力完全可打敗越南、菲律賓,但不一定能戰勝日本)的考量,還是以有實質駐軍的有利條件,兩岸合作處理南海問題相對會容易一些。因此,兩岸建立軍事互信機制,還應從南海做起。