隨著近年公共資本企業數量與投入資金持續增加，如何以法律監督公共企業財政，以防資產流失，受到社會各界不斷關注。近日，《公共資本企業法律制度》正式展開為期六十天公開諮詢。諮詢文本建議引入「實現公共利益原則」、「效益原則」、「公平公正原則」、「市場化運營原則」及「公開透明原則」，作為公共資本企業在經營及運作過程中所依循的方向。這無疑是加強公共資本企業運作及管理的規範，有利促進公共財政可持續發展，保障公眾利益。
　　據瞭解，所謂公共資本指基礎設施投資或公共部門固定資產投資形成的資本，就是指政府在公共部門投資形成的資本。公共資本是政府在公共部門的公共投資形成的公共設施資本，所以它是屬於政府公共支出的一部分。但是它又不完全屬於政府公共投資。政府公共投資從投資方向來看包括兩類：一是社會公益類專案投資，包括國防、政府行政機構、司法部門等設施，科研、教育、衛生部門設施， 及環境保護等。二是經濟基礎類專案投資，包括能源、交通、郵電和通訊業，農業、承利、氣象設施。以及高新技術產業等。
　　在市場經濟中，雖然經濟增長主要源於私人部門，但公共部門投資形成的公共資本對經濟增長也具有影響。有些人對公共資本的說法提出質疑：他們認為資本就是要增值的貨幣。然而從經濟學角度考慮，認為投入的資金是社會資本的形成過程，所以只有能夠增加社會總資本，並通過建造或購置廠房、建築物、設備、工具、以致動力、原材料，以形成生產能力，可以向社會提供產品或服務，就可以稱為投資活動了。國際研究也表明，公共資本是經濟增長和生產率的重要決定因素。
　　回歸二十多年來，在經濟發展的帶動下，澳門特區政府積累了豐厚的財政儲備。社會一直都要求當局善用財政儲備，發展多元經濟，令澳門可持續發展。為提高公共財政盈利效率以及促進產業的多元發展，近年來，特區政府先後出資成立多間公共資本企業，尤其在產業發展推動及社會發展推動上，先後成立了澳門科學館股份有限公司、粵澳中醫藥科技產園開發有限公司、澳中致遠投資發展有限公司、都市更新股份有限公司、澳門輕軌股份有限公司等等，總資產規模高達約五百三十億元。這些公共企業雖然有一定的公共效益，但在現行的監管體制下，仍存有資訊的不透明化及公開化，社會難以相信有關公帑能得到最大善用。
　　以澳門投資發展有限公司為例，特區政府出資額39.2億元，之後在其屬下又成立有三間子公司，分別是粵澳中醫藥科技產業園開發有限公司、澳中致遠投資發展有限公司以及澳投（橫琴）投資發展有限公司。三家子公司轄下又大量成立孫公司，僅澳投（橫琴）投資發展有限公司就有多達十家子公司，粵澳中醫藥科技園公司和澳中致遠轄下也分別有五家和兩家子公司，整個體系可謂龐大。
　　但是長期來，由於監管方面始終不足，有關公共資本企業至今僅受《商法典》等私人企業運作制度規範，《預算綱要法》也只適用於公共行政部門機構，財政局的職責也不包括監督公共資本企業，導致相關企業的財務報表、股權結構、年度報告以及有無必要成立大量子公司等問題，長期處於監管真空，透明度甚至遠低過私人上市公司，讓人無法接受。
　　大量公共資本公司由特區政府財政儲備出資設立，涉及大量的公帑支出，社會十分關注，近年政府所投入的資本愈來愈多，卻欠缺有效的監督機制，公司是賺是蝕，公眾難以得知，社會一直要求政府立法監管這些公共資本企業；近年審計署曾發佈衡工量值式審計報告，對公共資本企業的營運情況，亦提出若干問題與建議；加上近年外部經濟環境欠佳，又受到新冠肺炎疫情影響，特區政府的財政沒有過去寬裕，有必要加強監管公共資本企業，確保公帑合理善用。
　　所幸，眾人盼望已久的法律終將出臺。日前公共資產監督規劃辦公室在科學館舉行《公共資本企業法律制度》公開諮詢記者會。據公共資產監督規劃辦公室主任陳海帆介紹，本澳缺乏一套專門規範公共資本企業運作的法律制度，如何有效監管公共資本企業的營運，實現「善用公帑」的施政理念，近年來一直受到社會各界的關注。為開展相關制度的立法研究工作，經參考不同國家/地區對國有企業的監管制度，再結合本澳法律制度及社會經濟的實際情況，公監辦擬定了《公共資本企業法律制度》諮詢文本，文本分為四章，包括：「公共資本企業法律制度的目的及原則」、「公共資本企業的監督」、「公共資本企業的機關權限」及「機關成員的選任及企業績效評核制度」。
　　諮詢文本在專章中明確提出要對未來的公共資本企業作出監督，包括建議設立專責主管部門，統一負責執行法律規定，尤其是直接代表澳門特區及澳門特區其他公法人行使作為出資人的權利，從事前規範、事中跟蹤監控、事後監督問責的方向對公共資本企業進行全方位及集中監督。陳海帆指，各地目前對公共資本企業的監管大致分為三種模式，分別是統一監管（內地採用）、分散監管（德國採用）和混合監管（葡萄牙採用）。政府經研究認為，採用統一專責部門監管模式較適合澳門目前狀況，集中管理可以避免碎片化、各自為政。至於專責主管部門會否由公產辦負責？陳海帆相信不會在現有部門基礎上建立多一個新部門，即可能是公監辦或其他部門，但具體要待法律實施後由政府決定。
　　在監督措施方面，諮詢文本建議對公共資本企業的監督應集中在「管資本」事宜上，避免對企業經營自主權過度介入。具體從兩個層面開展監督，一是由主管部門履行監督職責，包括保障公共出資權益，避免公共資產發生不當流失；督促公共資本企業建立及完善內部運作及監管制度；制訂對公共資本企業運作及管理具約束力的規範及指引；就有關公共資本企業的事項向行政長官提供意見及建議等。二是引入外部監督，包括由執業會計師對公共資本企業的財務報表審計，並明確規定公共資本企業資料的公開機制，實現社會監督。
　　可見，有關法律的制訂加強了對公共資本企業的規範，完善監管機制及增加透明度，將有助政府與社會共同監察，亦有利提升相關企業的公信力及整體效率，保障公帑合理運用。正如陳海帆在新聞發佈會上表示，通過制訂法律，做好制度建設和監管，同時健全企業內部運作的治理架構，完備企業的內部迴避制度、廉潔制度、員工薪酬福利制度及風險防範制度等，相信法律制度是確保企業的運作穩定和良好發展，對企業今後發展百利而無一害。
　　當然，諮詢文本還有完善空間。如婦聯總會理事長林婉妹就表示，疫情對本澳經濟造成嚴重衝擊，政府亦連續兩年出現財政赤字，政府財政既要設法開源，同時更需想法節流，讓公帑花在刀口上，更審慎考慮公共財政資源的運作及配對。對於是次諮詢內容，她提出三點建議︰一、加強公共資本企業透明度。建議當局研究建立包括定期公開損益表、資產負債表、企業短中長期發展規劃，與執行情況等重要營運數據的公開規定，提升居民對政府投資與公共資本企業的信心；二、平衡市場化與公共利益。在保有一般商業企業更具經營效率的特性，避免過度介入企業的經營自主下，亦要在經營宗旨與具體營運操作上，重視履行社會責任，避免過度追求市場化營運而忽略公共利益。三、確保內外監督有效執行。對引入外部專業人士監督，應嚴格要求其在專業資格上的地位、認受性與獨立性，期望有更多相關標準讓公眾知悉，而採取集中監督模式的主管部門亦要積極作為，讓內外監督模式有效運作。
　　立法議員李良汪則從專責監督部門、成員擔任設限、甄選成員標準、公開薪酬機制、加強監督義務、賦予撤銷職能等六方面提出意見及建議。一、諮詢文本建議設立專責部門代表特區政府監督公資企業，同時亦表明現時審計署及財政局只分別發揮事後審計監督和財務稽核職能。李良汪認為，特區政府現已成立公監辦，應已有條件在文本中訂明監督部門，建議盡早明確以便同步梳理現時各部門權責，同時讓社會在現階段更具條件充份討論。
　　二、現時多名人士同時擔任兩家公資企業的董事成員，客觀上而言，或一定程度上影響對相關公司的投入，建議設定同一人士擔任公資企業職位的上限，以免公資企業的運營受到影響。三、去年審計署公佈《澳門國際機場專營股份有限公司的運作》衡工量值式審計報告，指出該公司作為負責機場日常管理機關的執委會，當中具備豐富機場營運管理經驗的人士不足，有關人事安排對公司發展構成負面影響。因此，日後在官方委任的董事會成員中，甄選上應優先考慮是否具有相關經驗，或人事、財務及風險管理能力等，以更好地實現公共利益原則及效益原則。
　　四、雖然公共資本企業有別於公共部門，工作人員亦不屬公務人員體系，但其設立目的同為謀求公共利益，尤其所營運使用的都是公帑，建議未來由特區政府委任且有收取報酬的股東會、董事會及監事會成員，均應公佈其收取報酬金額等資訊，以符合公開透明原則。五、諮詢文本建議對監事會的權限進一步明確及強化，但亦應明確其須肩負的義務，尤其倘在具條件的情況下，未有對董事會進行適時與適當的監督，應承擔相應責任，以更好地確保公資企業的營運。六、建議未來監管公資企業的權限部門，應加入經評估後可撤銷公資企業的職能與權限，以便對沒有存續需要的公資企業進行處理或精簡。
　　相關意見無疑含有建設性，對政府部門完善法案有參考意義，可謂多多益善。由於此次公開諮詢為期六十日，廣大居民、社團和專業界別人士應踴躍參與諮詢，積極建言，為規範公共資本企業整體運作出一份力。
　　總之，所謂「抓住牛鼻子好辦事」，制訂一套專門的法律及成立專責部門，有助解決現時公共資本企業監督權分散、權限不清，監督標準不統一的問題，提升法律的執行力。當然，由於每間公共資本企業對社會所產生的公共利益範疇不同，在統一監管制度下，面對不同企業運作及實質監督時，應對企業定位作精準分析，加強決策管理，發揮市場機製作用，提升服務效率，確保善用公帑，保障公眾利益。